Ольга Тишутина - Организация бюджетного процесса

Организация бюджетного процесса

Введение

Эффективная организация бюджетных потоков, обоснованное избрание форм и методов бюджетного регулирования в условиях ограниченности финансовых ресурсов публично-правовых образований являются обязательными условиями результативной бюджетной политики, обеспечивающей преодоление макроэкономических и структурных диспропорций развития территории. Изменение роли сектора государственного управления в решении социальных, экономических, экологических и иных задач территориального, национального и международного масштаба обусловило необходимость поиска качественно новых моделей и инструментов организации бюджетного процесса. На протяжении второй половины ХХ – начала ХХI в. развитые и развивающиеся страны мира провели реформы общественных финансов, в основе которых – переход к управлению по результатам. Итеративный характер процесса построения системы бюджетирования, ориентированного на результат, требует продолжения указанных преобразований, в том числе в среднесрочной перспективе.

Совершенствование бюджетного процесса в России осуществляется с учетом общемировых тенденций реформирования общественных финансов, с одной стороны, и специфики организации сектора государственного управления, экономических, территориальных и иных национальных особенностей – с другой. В условиях реализации комплекса реформ управления общественными финансами и внесения радикальных изменений в российское бюджетное законодательство возрастает актуальность рассмотрения вопросов теории и практики организации бюджетного процесса на федеральном и территориальном уровнях.

В учебном пособии систематизированы теоретические основы организации бюджетного процесса в России, в частности охарактеризованы роль и полномочия участников бюджетного процесса, порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, их утверждения и исполнения. Изложены дискуссионные вопросы сущности и содержания бюджетного процесса. Особое внимание уделено рассмотрению эволюции модели бюджетного процесса в РФ – ее реформированию на принципах управления по результатам. Значение зарубежного опыта обусловило включение в пособие раздела, посвященного практике организации бюджетного процесса в зарубежных странах.

В целях самопроверки студентами уровня усвоения материала в конце каждого раздела приведен перечень вопросов.

Пособие может быть использовано студентами специальностей «Финансы и кредит» и «Налоги и налогообложение» при изучении дисциплин «Бюджетная система РФ», «Организация исполнения бюджетов», «Организация бюджетного процесса в РФ».

Глава 1. Основы бюджетного процесса

1.1. Понятие и содержание бюджетного процесса

Центральное место в системе управления общественными финансами занимают организация и осуществление бюджетного процесса. Действительно, от достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учета и контроля зависят эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем.

Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса, правовое определение которого закреплено основным источником бюджетного права – Бюджетным кодексом (БК РФ). Согласно БК РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [1].

Следует отметить, что представленная дефиниция более широко трактует бюджетный процесс по сравнению с ранее действовавшим определением. В частности, законодатель сделал акцент на осуществлении участниками бюджетного процесса учетной деятельности. Это обусловлено логикой реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, предусматривающей повышение уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений, внедрение механизмов оперативного управления, а также усиление ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые результаты деятельности.

Вместе с тем, по мнению многих исследователей в области теории финансов, правовое определение бюджетного процесса не вполне корректно по ряду причин, в числе которых, как правило, указывают следующие. Во-первых, законодательное определение бюджетного процесса дает его одностороннюю характеристику, поскольку не отражает его взаимосвязи с бюджетной политикой государства и значения в системе управления общественными финансами и не содержит указания на сроки, предусмотренные для организации и осуществления бюджетного процесса. Во-вторых, дискуссионный характер носит вопрос о необходимой и достаточной степени детализации состава участников бюджетного процесса при формулировке его определения. В этой области выделяются противоположные позиции. Одни указывают на неясность оснований для выделения в дефиниции бюджетного процесса в числе участников последнего органов государственной власти и местного самоуправления. По мнению других, акцент, сделанный на участии в бюджетном процессе органов государственной власти и местного самоуправления, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют существование заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой, для органов власти (управления) в обеспечении и организации бюджетного процесса, что служит средством решения социально-экономических задач государства (муниципального образования), достижения паритета интересов различных субъектов общественных отношений, регулирования темпов и пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития и т.д. Кроме того, органы власти (управления) наделены бо́льшими бюджетными полномочиями, чем участники бюджетного процесса, к ним не относящиеся, и играют важнейшую роль в обеспечении эффективности бюджетного процесса.

Некоторые авторы считают целесообразным дополнить дефиницию бюджетного процесса указанием на участие в нем трех ветвей государственной власти: законодательных, исполнительных и судебных органов [54]. Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике рассматриваются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, ничего не говорится о роли и месте судебных органов власти. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса БК РФ также не дает указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм БК РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, однако это не может служить достаточным основанием для игнорирования роли судебных органов в бюджетном процессе.

Иногда при определении бюджетного процесса в качестве его участников называют лишь органы власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.

В-третьих, законодательная дефиниция неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем, наряду с БК РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, важное значение в регламентации бюджетного процесса имеют законодательство субъектов РФ и источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учетом территориальной специфики.