Александр Сизов - Экологические основы землепользования в сверхкрупном городе

Александр Сизов

Экологические основы землепользования в сверхкрупном городе: монография

Посвящается светлой памяти лётчика-космонавта СССР № 4, шестого космонавта Земли Павла Романовича Поповича, стоявшего у истоков мониторинга земель Москвы

Рекомендовано к изданию учёным советом факультета экономики и управления территориями Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК) (Протокол № 10/13 от 03.12.2013)

Рецензенты:

А.С. Яковлев, д-р биол. наук, проф. заведующий кафедрой земельных ресурсов (МГУ им. М.В. Ломоносова),

Т.В. Илюшина, д-р геогр. наук, проф. (МИИГАиК)

Автор:

А.П. Сизов, д-р тех. наук проф., заведующий кафедрой кадастра и основ земельного права МИИГАиК

Введение

Право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ; благоприятное состояние окружающей среды достигается в результате реализации государственной политики в области охраны окружающей среды, правовые основы которой утверждены федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002). Экологическая доктрина РФ (2002), одобренная Правительством РФ, также предусматривает обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, включая земельные. Земельный кодекс РФ (2001), хотя и несовершенный в правовом отношении, всё же даёт возможность положительно решать ряд технологических процессов по регулированию землепользования на всей территории государства.

Территория, земля – важнейший ресурс человечества, прямо или косвенно участвующий в любом виде человеческой деятельности. На территории городов проживает, по данным Росстата, большая часть населения нашего государства: около 106 млн чел. из 142, или 75 %. Площадь земель всех населенных пунктов России, по данным Росреестра (2012) -19.7 млн га, что сопоставимо с площадью, например, Великобритании (24.4 млн га). Площадь земель городских населенных пунктов (городов и поселков городского типа) в современной России составляет 8.0 млн га, превышая площадь таких европейских государств, как Нидерланды или Ирландия (соответственно 4.2 и 7.0 млн га), и приближаясь к площади Австрии и Португалии (8.4 и 9.2 млн га).

Очевидно, что роль земель городских населенных пунктов, составляющих 0.47 % всех земель страны (а это 1 709.8 млн га), несмотря на их незначительную долю в земельном фонде страны по сравнению с землями лесными или сельскохозяйственными, чрезвычайно важна, а состояние вызывает наибольший интерес.

Обеспечение рационального использования и охраны земель в современных условиях является одной из важнейших задач земельной службы. Следует отметить, что отношения в земельной сфере в России ХХ века не отличались стабильностью. Земельным кодексом РСФСР (1991) и Конституцией РФ (1993) было продекларировано многообразие форм собственности на землю и платный порядок землепользования. Затем около десятилетия земельное законодательство развивалось достаточно стихийно. Отрицательные для общества последствия правовой нестабильности в области землепользования усугубляются очевидным глобальным ухудшением экологической ситуации – как на планете в целом, так, в первую очередь, и в городах.

В условиях существенного изменения принципов земельных отношений и обострения экологических проблем возрастает роль оценки экологического состояния, мониторинга земель и мониторингового картографирования в информационном обеспечении управления земельными ресурсами и охраны земель.

Интенсивная и разносторонняя деятельность человека в пределах крупных городов приводит к существенному и часто необратимому изменению окружающей природной среды, всей городской экосистемы в целом, вплоть до существенных изменений состояния природной среды Земли на планетарном уровне. Техногенные нагрузки на городские земли среди прочих категорий земель, наряду с землями промышленности, энергетики, транспорта и иного производственного назначения, максимальны. Земли российских городов являются ежегодно «донором» 10 млн т разнообразных выбросов от стационарных источников; на них ежегодно производится не менее 2 млрд т твердых и концентрированных отходов (данные МПР России). На землях крупнейшего города России – Москвы, составлявших, до присоединения в 2012 г. части территории Московской области, лишь 0.006 % территории государства, проживает не менее 6 % российского населения. Земли Москвы ежегодно принимают свыше 1 млн т различных выбросов; на них производится ежегодно более 4 млн т отходов. Соответственно, более резко проявляются изменения в состоянии именно городских земель, и становится очевидной необходимость регулярных наблюдений за землями населенных пунктов и периодической оценки их состояния.

Попытки решения проблемы охраны окружающей среды в городах привели к новому осмыслению роли земель в поддержании устойчивости жизни человека в городе, в оздоровлении окружающей среды. Развитие теоретических основ оценки состояния, мониторинга и охраны городских земель, совершенствование их методов, проведение прикладных исследований представляются достаточно актуальными и практически значимыми для упорядочения землепользования и реального улучшения экологической обстановки в городах.

Автор признателен всем специалистам, принимавшим участие в обсуждении рукописи и отдельных глав и высказавшим ряд ценных замечаний и пожеланий, учтенных при написании монографии.

Глава 1

Современная экологическая политика в Российской Федерации

1.1. Природоохранное законодательство Российской Федерации в период становления новой государственности

Для осуществления любого вида деятельности в современном государственном образовании ведущей предпосылкой является т. н. «правовая среда», под которой подразумевается система действующих правовых документов нормативного и ненормативного характера, сложившиеся порядок и правила их применения, а также правоприменительная практика. Не является исключением и природоохранная деятельность, скорее, эта деятельность требует для своего успешного развития более сбалансированной законодательной базы, нежели сферы хозяйственной деятельности.

Первым законодательным актом в природоохранной сфере, действовавшим на территории Российской Федерации после предательского разрушения Союза ССР в конце 1991 года, был закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1991 № 2060-1. Основными принципами, которыми предписывалось руководствоваться при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, всем государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам Российской Федерации, иностранным юридическим лицам и гражданам, а также лицам без гражданства, были продекларированы следующие:

♦ приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

♦ научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

♦ рациональное использование природных ресурсов с учётом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

♦ соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

♦ гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

♦ международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

Структура данного закона стала базовой и сохранилась в последующих документах такого рода – разумеется, с учётом поправок и дополнений.

Для нашего исследования важно, что в данном законе (статья 7) впервые была предусмотрена необходимость организации мониторинга окружающей природной среды, создания и обеспечения работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды. В развитие указанного положения постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 24.12.1993 № 1229 «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» был установлен порядок осуществления экологического мониторинга в Российской Федерации.

В статье 42 Конституции Российской Федерации (1993) провозглашается, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Одновременно, согласно статье 58, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.