Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Наталья Борисовна Ермасова

Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Предисловие

В данной книге представлены теоретические и практические материалы, раскрывающие различные аспекты государственных и муниципальных финансов не только в Российской Федерации, но и в индустриальных странах (Австралия, Великобритания, Германия, Канада, США, Швеция), а также в государствах, которые входили в состав СССР (Армения, Киргизия, Литва, Украина). В книге показаны различные пути реформирования государственных финансов, направления финансовой децентрализации. Большое внимание уделено различным системам налогообложения, рассмотрены как прямые налоги – налог на прибыль, так и косвенные – налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы. В книге приведены статистические данные по государственным расходам и доходам, объемам межбюджетных трансфертов в Австралии, Великобритании, Германии, Италии, Канаде, США, России, Украине, Киргизии, Литве начиная с 1939 г. и заканчивая 2006 г.

В части I рассмотрены теоретические и методологические аспекты бюджетного федерализма, представлены бюджетные модели, виды трансфертов.

В части II показано развитие государственных и муниципальных финансов в России, рассмотрены особенности финансовой системы России, отличающие ее от прочих государств. Особое внимание уделяется бюджетной системе Российской Федерации, вопросам совершенствования межбюджетных отношений.

В отличие от России другие федеративные государства, например США, Германия, Канада, Австралия, проделали долгий путь в развитии бюджетного федерализма, поэтому подробно описан опыт индустриальных стран (Австралия, Великобритания, США, Канада, Германия, Швеция) и стран с транзитивной экономикой – стран Центральной Европы (Македонии, Чехии) и стран – республик бывшего Советского Союза (Армении, Литвы, Киргизии, Украины). Их опыт интересен тем, что данные страны имеют те же проблемы, что и Россия, но пути решения проблем финансирования местного самоуправления и межбюджетного выравнивания в некоторых аспектах схожи, в некоторых нет. Данные страны применяют различные бюджетные модели, трансферты, поэтому опыт стран с транзитивной экономикой близок к российскому и интересен с точки зрения анализ побед и ошибок на пути финансового реформирования.

Их теоретическая база и опыт могут быть полезными для развития как теории, так и формирования нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в России.

В данной работе использовались как законодательные, так и аналитические материалы Мирового банка, Международного денежного фонда (International Monetary Fund).

Большое внимание уделено межбюджетным отношениям, складывающимся в различных странах, видам межбюджетных трансфертов, формулам, по которым идет перераспределение средств из федерального бюджета на нижестоящие уровни. Рассмотрены особенности финансового менеджмента в государственных органах на федеральном, региональном и локальных уровнях.

Данная книга предназначена для специалистов финансовых отделов в государственных органах управления, аспирантов и преподавателей, а также студентов, изучающих «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление».

Раздел I

Теория

Глава 1

Характеристика бюджетного федерализма

Каждая нация выбирает различные способы организации своих правительств. В некоторых странах обеспечение правительственных услуг происходит через одно-единственное национальное правительство, ответственное за все услуги и их финансирование. Другие страны организовывают обеспечение и обслуживание государственных услуг через несколько слоев правительственной структуры, которые имеют различные степени суверенитета. Они могут быть федеральными или нефедеральными. Рассмотрим альтернативы федеральной организации правительства, что позволит лучше понять преимущества и недостатки многоуровневых правительственных финансов.

Нефедеральные нации могут управляться унитарным государством или быть устроены как конфедерация. При унитарном правительстве унитарная страна имеет один или несколько слоев правительства, но эффективный контроль и управление в нем осуществляются только центральным правительством. Никакой региональный или местный орган власти не действует независимо от национального правительства, хотя оно обычно передает определенные функции местному самоуправлению или должностным лицам, которые полностью ответственны перед национальным правительством. Во многих унитарных государствах местные органы власти имеют ограниченную ответственность как по налогообложению, так и по расходованию полученных средств, которое также управляется сверху.

Большинство наций в мире унитарно. Например, унитарные правительства существуют в большинстве стран Западной Европы (в частности, в Чешской Республике, Венгрии, Польше, Румынии, Болгарии, Литве, Латвии, Эстонии). В отдельных случаях унитарные государства децентрализованы, и многие из них устанавливают такие правительственные слои, как региональные, местные органы власти. Некоторые из региональных правительств и органов местного самоуправления даже выбрали советы или законодательные органы, как в Украине, но центральное правительство управляет их финансовыми решениями в области доходов и расходов. Политические и бюджетные полномочия для региональных правительств и органов местного самоуправления устанавливаются национальным правительством.

Существуют также унитарные государства с одним слоем правительства, например Сингапур и Монако. В небольших городах-государствах создание многослойных правительственных уровней не имеет смысла. Многослойные правительства установлены в таких унитарных странах, как Китай, Египет, Франция, Индонезия, Италия, Япония, Корея, Новая Зеландия, Норвегия, Филиппины, Португалия, Испания, Швеция, Турция, и Великобритания.

Унитарные государства имеют следующие преимущества.

1. Однородность. В унитарной системе имеется одно правительство и один правительственный процесс по всей стране. Она может включать в себя местные ветви единственного правительства, которые являются его отделами и не имеют независимой власти. В этой системе одни и те же правительственные программы применяются повсеместно, нет различий в оказываемых государственных услугах от области или провинции, в которой живет человек или ведет свой бизнес.

2. Доступ к государственным услугам. Одни и те же услуги обеспечиваются государством по всей стране вне зависимости от региональных различий, компетентности местных органов власти и должностных лиц, а также особенностей региональных законов.

3. Общая торговая территория. Денежные и торговые потоки перемещаются без ограничений, региональных таможенных или иных внутренних барьеров внутри страны. Единый набор правил и норм применяется по всей стране. Нет различных ставок налогов на продажи, единая система налогов на доходы.

Недостатки унитарной системы приведены ниже.

1. Отсутствие гибкости реагирования. Единственное правительство не обеспечивает быстрого реагирования на проблемы отдельных областей, не учитываются региональные различия, психология и потребности людей и предпринимателей, которые живут и работают в различных сферах.

2. Бюрократизм. Когда единственное центральное правительство должно исполнять общественные программы для большой страны, административная структура становится громоздкой. Это делает администрацию сложным и негибким инструментом, не учитывающим интересы областей и жителей.

Конфедерация – это соединение суверенных государств с межправительственной организацией, уполномоченной проводить ограниченный объем правительственных функций. Государства – члены конфедерации достигают соглашения по определенным действиям, которые государства-члены юридически обязаны провести.

В конфедерации основным документом организации является договор или конституция. Центральные власти объединения подчиняются государствам-членам. Модель конфедерации может быть привлекательна для стран, когда имеются значительные этнические группы в государствах-членах, которые стали бы меньшинствами в унитарном или федеративном правительстве.

В конфедеративных объединениях центральное правительство служит агентом государств-членов, обладая небольшой властью по бюджетным расходам и налоговой политике. Возможность финансовых трансфертов в конфедерациях часто спорна. Очень сложно в конфедерации проводить политику по горизонтальному выравниванию. Основные соглашения конфедерации передадут полномочия центральному правительству по обеспечению обороны; стандартизации весов, мер и денег в целях обеспечения внутренней торговли; стабилизации международной и межгосударственной торговли; координации транспортировки и связи среди государств – членов конфедерации.