Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Лидия Александровна Николаева, Анна Константиновна Соловьева

Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции

Посвящается памяти Р. М. Асланова

© Л. А. Николаева, 2004

© А. К. Соловьева, 2004

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004

ISBN 5-94201-366-7

Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БВС РФ – Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВВС РСФСР – Ведомости Верховного Совета РСФСР

ВВС СССР – Ведомости Верховного Совета СССР

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ВСНД РСФСР и ВС РСФСР – Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

ВСНД РФ и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ВСНД СССР и ВС СССР — Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

РГ – Российская газета

РФ — Российская Федерация

РЮ – Российская юстиция

САПП РФ – Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СЗ СССР – Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР

СП СССР — Собрание постановлений и распоряжений Правительства СССР

СУ РСФСР – Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР

ФЗ – Федеральный закон Российской Федерации

ФКЗ – Федеральный конституционный закон Российской Федерации

R.F.D.C. – Revue Française du droit constitutionnelle

R.U.D.H. – Revue Universelle des droits de l’Homme

Л. А. Николаева, А. К. Соловьева

Административно-правовые проблемы теории и практики разрешения публично-правовых споров

Предисловие

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем обеспечения законности в государственном управлении. Принцип законности является основой конституционного строя Российской Федерации. Особое значение данный принцип имеет в сфере правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов исполнительной власти. Реализация прав и свобод человека и гражданина зависит от неукоснительного соблюдения законов многочисленными субъектами государственного управления.

Административная юстиция – одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность органов государственной власти и управления осуществлять свою деятельность исключительно в рамках закона. Административная юстиция представляет собой комплексный институт государственного и административного права, регулирующий деятельность судебных органов по разрешению публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления. Разрешение данных споров имеет межотраслевой характер, так как обеспечивает реализацию норм не только административного, но и конституционного, финансового, муниципального права.

Более века ученые стремятся осмыслить сущность института административной юстиции и сделать его частью государственно-правового механизма России. Теоретические основы отечественной административной юстиции были заложены в научных трудах государствоведов конца XIX – начала XX в. (Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, С. А. Корфа), административистов 1920–1930 гг. (А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Кобалевского). В этот период была предпринята попытка разработать и соответствующее специальное законодательство. Однако практика пошла по пути разрешения споров публично-правового характера в рамках гражданского судопроизводства.

Конституция СССР 1977 г. (ст. 58) первой на уровне Основного закона закрепила право судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. С 1993 г. свой отсчет начал качественно новый этап в развитии теории и практики административной юстиции в России. Впервые в истории российской государственности административное судопроизводство было выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации).

Конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед законодателем и представителями науки государственного и административного права ряд новых концептуальных вопросов: о сущности и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.

Развитие административной юстиции чрезвычайно важно для укрепления позиций нашего государства на международной арене, так как только соблюдение установленного международным правом стандарта прав человека может гарантировать России полноправное членство в мировом сообществе. Ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод[1], признание юрисдикции Европейского суда по правам человека требуют совершенствования российского законодательства о судебной защите прав граждан в сфере публичной власти.

Новизна и масштабность задач, поставленных перед наукой и законодателем, требуют критической переоценки действующего законодательства России, регулирующего порядок разрешения судами публично-правовых споров. Существующая законодательная база[2] не в полной мере соответствует положениям Конституции Российской Федерации и сложившейся правоприменительной практике. Она не отражает специфики и особенностей публично-правовых споров. Большое количество и несогласованность законодательных актов в сфере государственной власти и управления, а также пробелы в правовом регулировании порождают значительные трудности при рассмотрении судами публично-правовых споров. Кроме того, необходимо учесть и постоянный рост количества публично-правовых дел. Например, по данным Главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в суды общей юрисдикции Российской Федерации в 2002 г. поступило 162 000 жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, что на 9,5 % выше уровня 2001 г.[3] В практике Верховного Суда РФ дела, возникающие из публично-правовых отношений, занимают основное место. Так, из 234 гражданских дел, оконченных производством в 2002 г. по первой инстанции, 213 – дела о признании правовых актов незаконными[4]. «Опережающими темпами растет число дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений. Их количество в 2003 г. выросло на 36,5 % и составляет сейчас более половины всех дел (51,2 %), рассмотренных арбитражными судами: 2002 г. – 325 798, 2003 г. – 444 804»[5].

Преодолеть несовершенство действующего законодательства и устранить трудности в правоприменительной деятельности судов возможно только после разработки единой фундаментальной концепции административной юстиции в России, которая должна стать основой для принятия соответствующего законодательного акта об административном судопроизводстве.

Глава 1

Институт административной юстиции: понятие, сущность, Историческое развитие

§ 1. Понятие и сущность института административной юстиции

Для уяснения сущности института административной юстиции необходимо точно определить значение самого термина «административная юстиция».

Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от лат. administratio) означает «управление», «заведование»; «административный» (от лат. administrativus) – «исполнительный», «относящийся к исполнению»[6]. Латинское понятие justitia соответствует русскому «правосудие», «справедливость»[7]. Таким образом, буквальный перевод с латинского словосочетания «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению».

Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой – его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специализированных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.