The Founding of Modern States New Edition - Richard Franklin Bensel Страница 39

армия придавали как символическую, так и содержательную форму коллективному единству, выходящему за рамки до 1775 г., например, колониальные ассамблеи претендовали на право как собирать, так и расходовать доходы. В соответствии со Статьями Конфедерации часть полномочий по расходованию средств была передана Конгрессу, но штаты сохранили исключительное право на сбор доходов. Раздвоение возникло потому, что именно нарушение Великобританией прав колонистов на налогообложение изначально побудило народ к сопротивлению. Поэтому локус суверенитета должен был оставаться за колониальными ассамблеями, а для этого локуса не было ничего более важного, чем право взимать налоги. Тот факт, что локус суверенитета находился в колониальных ассамблеях, означал, что именно там действовала и воля народа.

В целом эти уступки суверенитету колониальных ассамблей были наиболее важными при создании Конфедерации. Однако сама необходимость означала, что для мобилизации эффективных военных усилий требовался центральный орган власти (Континентальный конгресс), который бы объединил и скоординировал материальные возможности отдельных колоний. Отсюда вытекала причина, по которой Конгресс должен был обладать правом расходования средств. Однако несоответствие между мотивацией к сопротивлению англичанам и материальными потребностями военных действий открыли огромную пропасть между революционной теорией и прагматическими возможностями. Апеллируя к широким народным чувствам, Конгресс сыграл ведущую роль в попытке перехода от нескольких независимых штатов к новому национальному ("консолидированному", по терминологии того времени) правительству. Постоянные призывы к моральной ответственности за выплату долгов, понесенных во время войны, и ссылки на общую судьбу, выходящую за рамки отдельных штатов, поддерживали в народе мысль о возможности создания национального правительства даже тогда, когда перспективы его создания, по общему признанию, были невелики. Неудача этих попыток убедительно продемонстрировала, что институциональная структура может помешать даже самым способным элитам в создании национальной политической культуры. В письме Вашингтону от 9 апреля 1783 г. Роберт Ливингстон, занимавший в то время пост министра иностранных дел Конфедерации, выразил сомнение в том, что американцы выполнят условия мирного договора с англичанами, поскольку "национальная вера и национальная честь считаются малозначительными" в "массе народа" и законодательных органах штатов. "Вера" и "честь" были характеристиками индивидуальной политической идентичности, и отсутствие личной идентификации с Конфедерацией, проявившееся в несоблюдении договора, свидетельствовало о том, что локус политического суверенитета находился у штатов, а не с их мнимым союзом.

Во время Американской революции колонии объединяло противостояние с англичанами и общая уязвимость в случае поражения в войне. Но как только война была выиграна, новые государства, возникшие после заключения Парижского договора, вновь открыли для себя свое разнообразие, которое сделало политическое единство крайне проблематичным. 8 июля 1783 г., почти через два года после капитуляции Корнуоллиса под Йорктауном и чуть менее чем за два месяца до подписания официального мирного договора с англичанами, Джордж Вашингтон в частном порядке осудил недостаток уважения к Континентальному конгрессу: "Ради всего святого, кто такие конгрессмены? Разве не являются они созданиями народа, подчиняющимися ему в своем поведении и зависящими изо дня в день от его дыхания? Где же тогда опасность наделения их такими полномочиями, которые соответствуют великим целям правительства? "Два года спустя Вашингтон продолжал муссировать эту тему:

 

[Это одна из самых необычных вещей в природе, когда мы должны объединиться для достижения национальных целей и при этом бояться предоставить правителям [в Конгрессе], которые являются созданиями нашего собственного, назначенными на ограниченный и короткий срок, которые ответственны за каждое действие, могут быть отозваны в любой момент и подвержены всем злодеяниям, в производстве которых они могут быть замешаны, - достаточные полномочия для упорядочения и управления делами [нации].

В 1786 г. Вашингтон все еще бил в этот барабан, когда писал Джону Джею: "Бояться наделить Конгресс, как и положено этому органу, широкими полномочиями для достижения национальных целей, представляется мне вершиной народного абсурда и безумия".

Однако проблема заключалась прежде всего в самих Статьях Конфедерации как в системе управления, а не в Конгрессе. Конгресс был очень слаб, потому что так было заложено в Статьях, и, хотя Конгресс предлагал поправки, которые могли бы придать ему некоторые необходимые атрибуты национального правительства, один или несколько отдельных штатов всегда отказывались их одобрить. Наиболее спорные из этих поправок касались сбора доходов, которые, согласно Статьям, должны были предоставляться штатами, когда Конгресс запрашивал деньги. Поскольку Конгресс не мог ни принудить штаты к выполнению реквизиций, которые их делегаты согласились оплатить, ни располагать собственными источниками доходов, ему постоянно не хватало денег, и ближе к концу своей деятельности он хронически находился на грани банкротства. Например, в январе 1783 г. Роберт Моррис, управляющий финансами Конфедерации, был вынужден выписывать чеки на средства, которых, как он знал, у правительства не было. Беспокоясь о том, что войска могут взбунтоваться, если он не заплатит им, он тайно попросил разрешения у комитета Конгресса. Выписывание чеков при отсутствии средств для их покрытия предполагало наличие государственного суверенитета (в виде кредитоспособности), которым Конфедерация просто не обладала. Отсюда и секретность. С другой стороны, то, что Моррис был готов рисковать своей репутацией в этой операции, свидетельствует о том, что для него сохранение видимости суверенности Конфедерации стоило такого риска. Но чем дольше Статьи Конфедерации оставались единственной связью между отдельными штатами, тем сильнее становилась лояльность и идентичность большинства американцев по отношению к ним.

Большинство представителей политической элиты считали, что Статьи Конфедерации содержат серьезные изъяны, угрожающие независимости нескольких штатов. Пожалуй, самым серьезным недостатком было требование единогласия при внесении изменений. Это делало более или менее невозможным решение других вопросов путем внесения поправок в Статьи. Даже в рамках своих очень слабых конституционных полномочий Конгресс не мог принимать законы, если их не одобряло подавляющее большинство девяти из тринадцати штатов. Беспомощность Конгресса усугубляла эту проблему, поскольку отдельным штатам зачастую было трудно обеспечить присутствие своих делегатов на заседаниях. Кроме того, многие делегаты получали недостаточно высокую зарплату, чтобы обеспечить себе достойное проживание в отдаленном городе (обычно в Нью-Йорке или Филадельфии), куда также было трудно добраться. Таким образом, продвижение по политической лестнице было более перспективным в одном из отдельных штатов, чем на практически бессильном дискуссионном форуме, который к тому же требовал личных жертв и неудобств. Одним из итогов стало то, что Конгресс часто оставался без кворума для ведения дел. И это обстоятельство еще больше усилило вред, наносимый требованием абсолютного большинства при принятии законов.

Сами делегаты, даже если они решали посещать заседания Конгресса, находились под жестким контролем законодательных органов отдельных штатов, большинство из которых назначали их, устанавливали очень короткие сроки полномочий, могли по своему усмотрению отзывать делегатов и устанавливать им зарплату. Фактически после победы в войне делегаты стали