Коллектив авторов - Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid Страница 6

10. Kommenteeritavas paragrahvis käsitletakse Riigikogu esimehe ja aseesimeeste volituste lõppemise aluseid, kuid volituste peatumist, st ajutist vabanemist esimehe või aseesimehe kohustustest, seadus ette ei näe. RKKTS on lähtunud põhimõttest, et Riigikogu juhtimisorganid peavad igal ajahetkel, niivõrd kui see on võimalik, olema komplekteeritud. Nimetatud põhimõtte tagamiseks on RKKTS-is sätestatud Riigikogu esimehe ja aseesimeeste erakorraline valimine (RKKTS § 6 lg 2) ning esimehe või aseesimeeste ülesannete täitmise jätkamine pärast tagasiastumisest teatamist (RKKTS § 10 lg 2 ja § 11 lg 3). Kuigi Riigikogu esimehe või aseesimehe volituste peatumist õiguslikult ei eksisteeri, toimub see faktiliselt Riigikogu esimehe asumisel Vabariigi Presidendi ülesannetesse vastavalt PS §-le 83. Sellisel juhul Riigikogu esimees Riigikogu tööst osa võtta ei tohi ning Riigikogu tööd juhivad ja korraldavad kaks aseesimeest.

§ 10. Riigikogu esimehe tagasiastumine

(1) Riigikogu esimees võib omal soovil tagasi astuda, teatades oma tagasiastumisest ja selle põhjustest Riigikogu istungil.

(2) Tagasiastumisest teatanud Riigikogu esimees jätkab oma ülesannete täitmist kuni Riigikogu uue esimehe valimiseni.

1. Isikul peab olema võimalik valitavast ametist tagasi astuda.46 Kommenteeritav paragrahv sätestabki Riigikogu esimehe tagasiastumise korra.Tagasiastumine on Riigikogu esimehe ametist lahkumine omal algatusel.47

2. Kui Riigikogu esimees soovib ametist lahkuda, kuid Riigikogu liikmeks edasi jääda, tuleb tal RKKTS § 10 lõike 1 kohaselt esineda Riigikogu ees suulise avaldusega ning teatada oma tagasiastumissoovist. Ühtlasi peab Riigikogu esimees tegema teatavaks tagasiastumise põhjused. Demokraatlikes süsteemides lasub avalikesse ametitesse valitud isikutel kohustus oma tegevust ja otsuseid selgitada – see on osa nende poliitilisest vastutusest. Kuna RKKTS § 10 lõikes 1 ei sätestata, kui üksikasjalikud peavad põhjendused olema, tuleb asuda seisukohale, et selle otsustab tagasiastuv Riigikogu esimees ise. Ei ole välistatud, et tagasiastuv esimees piirdub üksnes üldsõnalise põhjendusega, nagu „isiklikel põhjustel“, „tervislikel põhjustel“ vms. Riigikogu esimees teeb tagasiastumisavalduse Riigikogu täiskogu istungil päevakorraväliselt.

3. RKKTS-is ei ole sätestatud, kuidas tuleks toimida juhul, kui Riigikogu esimees ei ole mingil põhjusel (nt liikumist takistav haigus) võimeline tagasiastumisavaldust isiklikult Riigikogu ees esitama. See ei tähenda siiski, et niisugusel juhtumil ei olegi võimalik tagasi astuda. Tuleb lähtuda isiku soovist ning asjakohaste RKKTS-i normide puudumise tõttu võtta analoogia põhimõttel appi näiteks Riigikogu liikme ning Vabariigi Presidendi tagasiastumise korda reguleerivad sätted, vastavalt RKLS § 9 lõige 2ja VPTS § 10.48 Nimelt tuleb tagasi astuda soovival Riigikogu esimehel, kes ei ole võimeline Riigikogu ees esinema, esitada Riigikogu juhatusele kirjalik avaldus, milles on märgitud ka tagasiastumise põhjused. Üks Riigikogu aseesimeestest teeb seejärel esimesel võimalusel Riigikogu esimehe tagasiastumisavalduse Riigikogu täiskogu istungil teatavaks.

4. Kui Riigikogu esimees on kas ise või Riigikogu aseesimehe vahendusel Riigikogule teatanud oma soovist tagasi astuda, korraldatakse vastavalt RKKTS § 6 lõikele 2 Riigikogu esimehe ja aseesimeeste erakorraline valimine.

5. RKKTS § 10 lõike 2 järgi jätkab tagasiastumisest teatanud Riigikogu esimees oma ülesannete täitmist kuni uue Riigikogu esimehe valimiseni. Selle sätte eesmärk on tagada, et Riigikogu juhtimisorganid oleksid igal ajahetkel komplekteeritud ning isikute vahetumine ei põhjustaks tõrkeid Riigikogu töös. Faktiliselt saab isik jätkata Riigikogu esimehe ülesannete täitmist mõistagi üksnes juhul, kui tema tagasiastumist ei põhjustanud näiteks Riigikogu tööst osavõttu takistav haigus.

§ 11. Riigikogu aseesimehe tagasiastumine

(1) Riigikogu aseesimees astub tagasi:

1) omal soovil;

2) Riigikogu esimehe volituste lõppemise korral käesoleva seaduse § 9 lõike 1 punktis 2, 3 või 4 ettenähtud juhul;

3) Riigikogu aseesimeestest ühe volituste lõppemise korral käesoleva seaduse § 9 lõike 2 punktis 2 või 3 või käesoleva lõike punktis 1 ettenähtud juhul.

(2) Kui Riigikogu aseesimees astub tagasi omal soovil, teatab ta oma tagasiastumisest ja selle põhjustest Riigikogu istungil.

(3) Tagasiastumise korral jätkavad Riigikogu aseesimehed oma ülesannete täitmist kuni Riigikogu uue esimehe või uute aseesimeeste valimiseni.

1. Kommenteeritavas paragrahvis on sätestatud Riigikogu aseesimehe tagasiastumise kui vabatahtliku ametist lahkumise kord (lõike 1 punkt 1 ning lõiked 2 ja 3) ning aseesimehe tagasiastumine kui fiktsioon, et näha ette tema volituste lõppemine teatavate asjaolude saabumise korral (lõike 1punktid 2 ja 3 ning lõige 3).49

2. Riigikogu aseesimehe vabatahtliku tagasiastumisega seotud RKKTS-i regulatsioon on sarnane Riigikogu esimehe tagasiastumist käsitlevaga. Nii on Riigikogu aseesimehel RKKTS § 11 lõike 1 punkti 1 kohaselt õigus astuda tagasi omal soovil. Tagasiastumisest ja selle põhjustest tuleb aseesimehel nagu esimehelgi teatada Riigikogu istungil (RKKTS § 11 lg 2; vt ka RKKTS § 10 kommentaarid 2 ja 3).

3. RKKTS § 11 lõikes 1 on Riigikogu aseesimehe n-ö automaatse tagasiastumise, st sisuliselt volituste lõppemise alustena fikseeritud kaks juhtu:

a) Riigikogu esimehe volituste lõppemine RKKTS § 9 lõike 1 punktis 2, 3 või 4 ettenähtud juhul, s.o siis, kui Riigikogu esimehe volitused lõpevad kas:

– tema Riigikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemisega (RKKTS § 9 lg 1 p 2),

– tema Riigikogu liikme volituste peatumisega valitsusliikmeks nimetamise korral (RKKTS § 9 lg 1 p 3) või

– tema tagasiastumisega (RKKTS § 9 lg 1 p 4);

b) Riigikogu aseesimeestest ühe volituste lõppemine RKKTS § 9 lõike 2 punktis 2 või 3 või § 11 lõike 1 punktis 1 ettenähtud juhul, s.o siis, kui Riigikogu aseesimeestest ühe volitused lõpevad kas:

– tema Riigikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemisega (RKKTS § 9 lg 2 p 2),

– tema Riigikogu liikme volituste peatumisega valitsusliikmeks nimetamise korral (RKKTS § 9 lg 2 p 3) või

– tema tagasiastumisega omal soovil (RKKTS § 11 lg 1 p 1).

4. Riigikogu aseesimeeste tagasiastumist juhul, kui lõpevad Riigikogu esimehe volitused (RKKTS § 11 lg 1 p 2), põhjendati Riigikogu kodukorra seaduse eelnõu seletuskirjas50 järgmiselt: „Riigikogu aseesimeeste volituste seotust Riigikogu esimehe omadega põhjendab asjaolu, et nimetatud ametiisikud üheskoos moodustavad Riigikogu kollegiaalse juhtimisorgani – juhatuse – ning selle organi juhi volituste lõppemine peaks kaasa tooma organi kogu koosseisu uuendamise. Samuti annab selline lahendus aseesimeestele võimaluse esimehe ametikohale kandideerida.“

5. Riigikogu aseesimehe tagasiastumine juhul, kui lõpevad teise aseesimehe volitused (RKKTS § 11 lg 1 p 3), on seotud aseesimeeste samaaegse valimise põhimõttega (RKKTS § 7 lg 1 teine lause, vt ka nimetatud paragrahvi kommentaar 3). Kui RKKTS-is ei oleks sätestatud, et Riigikogu aseesimehe volitused teise aseesimehe volituste lõppemise korral samuti lõpevad, siis näiteks juhul, kui lõpevad opositsiooni kuuluva aseesimehe volitused ja valitaks ainult üks aseesimees, võiks parlamendienamus enda kätte saada kõik kolm kohta Riigikogu juhatuses.

6. Kui Riigikogu aseesimees astub tagasi vastavalt RKKTS § 11 lõike 1 punktile 2 või 3, ei kohaldu tema suhtes RKKTS § 11 lõikes 2 sätestatu, st ta ei teata oma tagasiastumisest ja selle põhjustest Riigikogu istungil.

7. Kui ühe Riigikogu aseesimehe volitused RKKTS § 9 lõike 2 punktis 2 või 3 või § 11 lõike 1 punktis 1 ettenähtud alusel lõpevad ning teine aseesimees RKKTS § 11 lõike 1 punkti 3 alusel tagasi astub, korraldatakse vastavalt RKKTS § 6 lõikele 2 aseesimeeste erakorraline valimine. Kui aga Riigikogu aseesimehed astuvad tagasi RKKTS § 11 lõike 1 punkti 2 alusel, korraldatakse RKKTS § 6 lõike 2 kohaselt nii Riigikogu esimehe kui ka aseesimeeste erakorraline valimine.

8. RKKTS § 11 lõike 3 järgi jätkavad tagasiastunud Riigikogu aseesimehed oma ülesannete täitmist kuni uue Riigikogu esimehe või uute aseesimeeste valimiseni (vt ka RKKTS § 10 kommentaar 5). Olgu täpsustatud, et Riigikogu aseesimehe ülesannete täitmist saab jätkata üksnes tagasiastunud aseesimees, mitte aga aseesimees, kelle volitused lõpevad muul alusel (nt tema Riigikogu liikme volituste peatumise tõttu valitsusliikmeks nimetamise korral).

3. peatükk

RIIGIKOGU JUHATUS

Üldist

1. Eesti Vabariigi põhiseadus sellist Riigikogu allorganit nagu Riigikogu juhatus ei nimeta. Küll aga näeb põhiseadus ette Riigikogu esimehe valimise, kelle peamine ülesanne on koos kahe aseesimehega korraldada Riigikogu tööd (PS § 69). Kommenteeritavas peatükis sätestatakse mõlema allorgani pädevus.

2. Võib öelda, et juhatuse olemasolu rahvaesinduse tööd korraldava organina kuulub Eesti parlamenditraditsiooni. Juhatuse moodustamise nägi ette juba Asutava Kogu 1919. aasta 3. juuli kodukord. Vastavalt §-le 1 kuulusid Asutava Kogu juhatusse esimees, esimene ja teine abiesimees, sekretär ning tema esimene ja teine abi. Hiljem on juhatus olnud sätestatud põhiseadustes51 ning seetõttu loomulikult ka Riigikogu kodukordades.52 Kuni 1940. aastani tegutsenud Eesti parlamentaarsetes kogudes oli juhatuse kõrval olemas ka Riigikogu esimehe institutsioon.53 Kui juhatuse ülesanne kõnealusel perioodil oli peamiselt rahvaesinduse töö korraldamine laiemas mõttes, siis esimees oli ennekõike parlamendi koosolekute juhataja.54

3. Vaatamata sellele, et Riigikogu juhatust kehtivas põhiseaduses ei mainita, on ta kollegiaalse juhtimisorganina olnud sätestatud kõigis alates 1992. aastast vastuvõetud kodukorraseaduse redaktsioonides. Nii sätestas 1992. aasta RKKS § 1 esimene lause: „Riigikogu tööd korraldab Riigikogu juhatus, mis koosneb Riigikogu esimehest ja kahest aseesimehest.“ 1994. aasta RKKS § 1 lõige 1 oli sõnastatud järgmiselt: „Riigikogu juhatus on Riigikogu liikmete hulgast valitud Riigikogu tööd korraldav organ, mis koosneb Riigikogu esimehest ja kahest aseesimehest.“ Riigikogu esimehe funktsioon mõlema kodukorra järgi oli Riigikogu istungite juhatamine ja Riigikogu juhatuse töö juhtimine (vt 1992. aasta RKKS § 3 lg 1, 1994. aasta RKKS § 12 lg 1).

4. RKKTS 3. peatükis on sätestatud nii Riigikogu juhatuse kui ka Riigikogu esimehe ülesanded. Peale selle sisaldab peatükk ka juhatuse töökorralduse reegleid. Ülesannete jaotuse aluseks on põhimõte, et juhatuse pädevuses on küsimused, mis eeldavad kollegiaalset otsustamist (vt RKKTS § 13), esimehe pädevuses küsimused, mida on võimalik või otstarbekam täita monokraatsel organil (vt RKKTS § 14).

5. Riigikogus muid juhtimisorganeid peale Riigikogu esimehe ja juhatuse ei ole. RKKTS § 13 lõike 2 punkt 20 võimaldab Riigikogu juhatusel kutsuda kokku fraktsioonide esindajate ad hoc nõupidamisi, et kuulata ära nende nõuandvad seisukohad konkreetsetes küsimustes. Niisugust nõupidamist nimetatakse vanematekoguks. Viimasel ei ole siiski õigust teha otsuseid küsimustes, mis kuuluvad kas juhatuse või esimehe pädevusse.

6. Ajavahemikus 1919–1934 nägid rahvaesinduste kodukorrad otsesõnu vanematekogu loomise ette.55 Vanematekogusse kuulusid juhatuse liikmed ja saadikurühmade esindajad.56 Vanematekogul tuli lahendada (Riigikogu 1921. aasta kodukorra § 12 sõnastust kasutades) „igasuguseid küsimusi, mis Riigikogu tegevusse või ülesannetesse puutuvad, ja täita Riigikogu otsusel tema peale pandud kohuseid“. Näiteks andis vanematekogu selgitusi kodukorra üksikute paragrahvide kohta.

7. Teiste riikide parlamentides on üldiselt kolme tüüpi juhtimisorganeid: esiteks monokraatne juhtimisorgan parlamendi esimehe näol, teiseks parlamendi esimehest ja aseesimeestest koosnev töökorraldusega seotud küsimusi otsustav juhtimisorgan (juhatus, presiidium) ning kolmandaks esimehest ja fraktsioonide esindajatest või komisjonide esimeestest koosnev parlamendi tööd kavandav juhtimisorgan (vanematekogu). Näiteks valib Bundestag Saksamaa põhiseaduse artikli 40 lõike 1 esimese lause kohaselt esimehe (Präsident), tema asetäitjad ja sekretärid (Schriftführer). Esimees teostab Bundestag’ihoonetes majaõigust (Hausrecht)57 ja politseivõimu (Saksamaa põhiseaduse art 40 lg 2). Vastavalt Bundestag’i kodukorra §-le 5 moodustavad esimees ja tema asetäitjad juhatuse (Präsidium). Vanematekogu (Ältestenrat) koosneb esimehest, tema asetäitjatest ja fraktsioonide esindajatest (Bundestag’i kodukorra § 6 lg 1). Soomes valib Eduskunta oma liikmete hulgast esimehe (puhemies) ja kaks aseesimeest igaks istungjärguks (Soome põhiseaduse § 34 lg 1). Juhatus (puhemiehistö) koosneb esimehest ja aseesimeestest (Eduskunta kodukorra § 5). Esimees, aseesimehed ja komisjonide esimehed moodustavad esimeeste nõukogu (puhemiesneuvosto) (Soome põhiseaduse § 34 lg 3). Läti põhiseaduse artikli 16 järgi valib Saeima juhatuse. Juhatus koosneb esimehest, kahest aseesimehest ja sekretäridest (vt ka Saeima kodukorra art-d 20–24). Saeima’s on olemas ka saadikurühmade nõukogu, mille moodustavad juhatus ning saadikurühmade ja poliitiliste blokkide esindajad (vt Saeima kodukorra art-d 190–194).

§ 12. Riigikogu juhatuse koosseis

Riigikogu juhatus koosneb Riigikogu esimehest ja aseesimeestest.

1. Kommenteeritava sätte kohaselt on Riigikogu juhatus kolmeliikmeline, koosnedes Riigikogu esimehest ja kahest aseesimehest. Juhatuse selline koosseis on otseselt seotud PS §-s 69 sätestatuga: „Riigikogu valib oma liikmete hulgast Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest, kes korraldavad Riigikogu tööd vastavalt Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele.“

2. Kolmeliikmeline juhatus on olnud ette nähtud kõigis kodukorraseaduse redaktsioonides alates 1992. aastast (vt käesoleva peatüki üldine märkus 3). Kuivõrd kõigis senistes Riigikogu koosseisudes alates 1992. aastast on fraktsioone olnud rohkem kui kolm, ei ole kõigil fraktsioonidel olnud juhatuses oma esindajat. See, et põhiseadus näeb Riigikogu esimehele ette kaks asendajat ja RKKTS-i kommenteeritav säte kolmeliikmelise juhatuse ning et aseesimehed valitakse samaaegselt (vt RKKTS § 7 lg 1 ja nimetatud paragrahvi kommentaar 3), tagab, et Riigikogu töökorraldust puudutavate otsuste tegemisest saab osa võtta vähemalt üks parlamendivähemuse (opositsiooni) esindaja.

3. Kommenteeritav säte tähendab, et Riigikogu juhatuse pädevuses olevate asjade otsustamisest võivad osa võtta üksnes Riigikogu esimees ja aseesimehed. Teistel Riigikogu liikmetel, sh komisjonide ja fraktsioonide esimeestel, on üksnes õigus osaleda nende asjade arutamisel kas juhatuse istungil (vt RKKTS § 16 lg 3) või nn vanematekogus (vt RKKTS § 13 lg 2 p 20).