Джо Караганис - Медиа-пиратство в развивающихся экономиках Страница 33

В последние годы чувствительность торгового представителя США относительно Особого 301 процесса выросла, так как рамки торговых переговоров расширились, и возрос их общественный профиль. Как и другие правительственные учреждения, торговый представитель США также подвержен новым требованиям к принятию более высоких стандартов доказательности и большей прозрачности в отношении исследований, которые он использует в процессе разработки политики. Большая часть этого давления, по иронии судьбы, возникла, когда отраслевые группы искали инструмент для предотвращения нежелательных регулирующих акций по результатам научных исследований, финансируемых из федерального бюджета. Этим основанием, в частности стал Закон о качестве данных 2000 года (Data Quality Act), который установил процедуры для заявителей, чтобы оспаривать данные, используемые при выработке политики.[89] Хотя многие рассматривают закон как победу лоббирования над наукой, интересный для подобных USTR учреждений вопрос заключается в том, что этот закон подразумевает в условиях, когда нет научной исследовательской культуры для неопределенности.

В 2005 году Бюро управления и бюджета издало интерпретацию Закона о качестве данных, которая требует экспертной оценки всегда, когда федеральное правительство распространяет «научную информацию, [которая имеет] чёткое и существенное влияние на важную государственную политику или решения частного сектора» на сумму более 500 млн. долл. США (OMB 2005). OMB не ограничил это требование естественными науками — в самом деле, он специально включил экономические и другие связанные с политикой исследования. Он отметил далее, что состязательный процесс комментариев, в котором противоборствующие стороны представляют и оспаривают комментарии друг друга, не является адекватной заменой для экспертной оценки. Когда министерство торговли осуществляло директиву OMB в 2006 году, оно сделало акцент на «прозрачности — и в конечном счете, воспроизводимости» как на ключевом стандарте в политических исследованиях и пояснило, что прозрачность «является сущностью, показывающей, как вы получили те результаты, которые вы получили» (Департамент Торговли 2006).

Фактический аутсорсинг научных исследований в IIPA и другие отраслевые группы позволяет USTR освободить Особый 301 процесс от таких усилий по контролю качества. Ничто в Законе о качестве данных или бюллетене OMB не говорит о требованиях прозрачности для исследований, проводимых в частном порядке, или обсуждает, как улучшить процессы выработки политики, которые полностью зависят от них. Отсутствие слушаний или разумно структурированного процесса комментирования гарантирует, далее, что Особый 301 процесс недоиспользует даже более низкие стандарты доказательности состязательного процесса, в котором заинтересованные стороны комментируют и отвечают друг другу. USTR действительно, тем не менее, устанавливает два скромных требования к представленным замечаниям. Он указывает, что (1) комментарии должны «предоставить всю необходимую информацию для оценки влияния законов, политик и практик»; и (2) «любые комментарии, которые включают количественные претензии о потерях, должны сопровождаться методологией, используемой при расчёте таких оценённых потерь».[90] Как мы уже утверждали в главе 1, эти требования не удовлетворяют никакому разумному стандарту.

Ничто из этого не является особенно удивительным, учитывая историю и цели Особого 301 процесса. Программа очень умело выполняла свою миссию по переносу американской отраслевой позиции в торговую политику. Но по мере того, как торговые переговоры приобретают всё большее значение в национальной и международной политике, стандарты процедурной чистоты и доверия могут и должны меняться. Хотя USTR не несёт прямой ответственности за отраслевые претензии, он действительно несёт установленную ответственность за информацию, которую он представляет в качестве фактической, и он может игнорировать или отклонять материалы, которые не в состоянии удовлетворить его собственные стандартам доказательности. Хотя экспертную оценку трудно согласовать со сторонней подачей комментариев, USTR мог бы сделать гораздо больше для обеспечения надежного и — на наш взгляд — более эффективного процесса выработки политики. Эти шаги могли бы начинаться с (1) серьёзного отношения к своим собственным требованиям о предоставлении доказательств; (2) создания более динамичного и открытого процесса комментирования и (3) построения более разнообразного представления в слое консультативных и координационных комитетов, которые устанавливают программу работы USTR, включая группы потребителей.

Всплеск в государственных комментариях, который начался в 2009 год, был также отмечен заметным изменением в тоне. Традиционно, зарубежные страны были почтительными в своих диалогах с USTR — часто очень вежливыми. Страновые комментарии, обычно, перечисляют меры, принятые в прошлом году, чтобы удовлетворить американским пожеланиям, и на этом основании требуют исключение из списков наблюдения. Местные политические и полицейские правоприменительные мероприятия в отмеченных странах также часто следуют сезонному ритму Особого 301 процесса, по мере того, как правительства стремятся предотвратить попадание в списки.

Иногда, страны направляли более острые возражения против требований USTR и отраслевых исследований, лежащих в их основе. В 1992 году Италия оспорила оценку MPAA потерь в 224 млн. долл. от пиратских видеокассет с фильмами — уделяя особое внимание предположению, что пиратские продажи видеокассет представляли потери один к одному в отношении продаж билетов (Drahos and Brathwaite 2007:97). Но такие комментарии и, особенно, комментарии по поводу исследований были редкими. Страны игнорировали, уступали или пытались обойти Особый 301 процесс. Они редко оспаривали его.

Есть признаки того, что эта политика избегания начинает меняться. Комментарии стран от 2009 и 2010 годов включают в себя ряд необычайно резких опровержений, в том числе критику Особого 301 процесса, требований IIPA и жалоб USTR о политиках, которые соответствуют ТРИПС.[91] Большинство из этих комментариев обращают внимание на непоследовательность в доказательствах и стандартах, лежащих в основе различных предупреждений. Израиль — в Списке приоритетного наблюдения в 2008 и 2009 — резко ответил в 2009 году на критику IIPA и USTR по поводу своего недавно пересмотренного Закона об авторском праве. В достаточных подробностях он возражал против односторонних заявлений США о том, что он выходит за рамки существующих международных обязательств по таким вопросам, как срок охраны авторского права для звукозаписей, за рамки положений о справедливом использовании, о правовой охране соответствующих технических средств защиты, процедур отключения для интернет-провайдеров, ответственности конечных пользователей пиратского программного обеспечения, компенсации за случайное изъятие законных товаров и большей части остального сборника ТРИПС+ (Israel 2009). Турция, которая появлялась в Списке приоритетных наблюдений с 2004 от 2007 и в Списке наблюдения в 2008, 2009 и 2010 годах, предложила аналогичную критику односторонних действий США по отношению к продолжающимся спорам о фармацевтических патентах.[92]

Испания, которую IIPA описывало в 2009 году как имеющую «худшую на душу населения проблему пиратства в Интернет в Европе и одну из худших в общем рейтинге Интернет пиратства в мире», также активно опровергала претензии IIPA, утверждая, что «многочисленные утверждения в докладе совсем не основаны на данных, содержащихся в докладе, или на логичных доводах» (Jordan 2009). Опираясь на свои собственные данные потребительских обследований, испанское правительство оспорило уровни музыкального пиратств, цитируемые в докладе IIPA, обратило внимание на пробелы в данных IIPA, подчеркнуло свой собственный твёрдый рейтинг в отчёте о пиратстве, подготовленном Альянсом делового программного обеспечения, и напомнило USTR о своих обязательствах по принудительному применению права через своё участие в переговорах ACTA.

С нашей стороны, детали или даже точность последних государственных опровержений менее интересны, чем то, что они предлагают об эволюции Особого 301 процесса. Более доступное окно для комментариев и очевидная склонность стран к его использованию отмечает шаг к открытости и подотчетности такого рода, которую USTR в целом избегало с момента своего образования.[93]

Эти маленькие шаги также облегчают трения в том, что оказывается переходным моментом в глобальной политике в сфере IP и режима принудительного применения. С учреждения ВТО в 1994 году USTR работал в пространстве неоднозначной законности и мягкого насилия — способного угрожать странам, но, в основном, не в состоянии воплотить в жизнь эти угрозы, опасаясь появления неблагоприятного постановления ВТО. Устойчивость этой позиции, на наш взгляд, была продуктом ряда факторов, включая фактическую монополию отрасли в рассуждениях о доказательствах пиратства; дезорганизацию коалицию развивающихся стран по политике в сфере IP; а также общую неясность вопросов авторского права и принуждения к соблюдению его норм, что позволило процессу выработки политики IP пролететь под радаром большинства потребителей и групп общественных интересов. Тогда как все эти факторы считались истинной шесть или семь лет назад, трудно привести веские аргументы в пользу любого из них сегодня. Отраслевые исследования потеряла свою легитимность из-за своей непрозрачности и излишеств в своей информационно-пропагандистской кампании, развивающиеся страны более организованы и уверены в отношении политики в сфере IP, а также в принудительном применении настал «ход потребителя» в направлении мер, которые, наиболее вероятно, сделают неясные политические площадки в сфере IP, такие как USTR, гораздо более прозрачными в глазах общественности и склонными к обсуждениям. Единственно возможным путем вперёд может быть только более прозрачный USTR.