Елена Заборова - Городское управление

Заборова Е. Н.

Городское управление. Учебное пособие

Предисловие

В настоящее время на нашей планете более половины жителей проживают в городских поселениях. Город занимает центральное место в экономической, политической, социокультурной жизни, именно с городами связываются перспективы научно-технического прогресса, развитие информационных технологий и, что еще более существенно, перспективы развития человеческой цивилизации в целом. В связи c этим представляется чрезвычайно важным всестороннее изучение города как социального феномена, выявление закономерностей и тенденций его функционирования и развития, исторических трендов, в частности – исследование форм и механизмов управления городом.

С точки зрения российских законов и различных нормативных документов, современный город может считаться как самостоятельным субъектом Федерации (Москва, Санкт-Петербург), так и поселением, «вплетенным» в систему административно-территориального деления, нередко образующим одно целое с поселками и даже с селами (городские округа, муниципальные районы), что маскирует и затеняет ключевую роль города. Недостаточная четкость законов, касающихся системы местного самоуправления, создает значительные трудности в функционировании городов, порождает многочисленные как практические, так и теоретические проблемы.

Учебное пособие «Городское управление» содержит четыре части. В первой части рассматриваются общие концептуальные подходы к городу как социальному феномену и объекту управления, исторические и современные формы и режимы городского управления. Анализируются концептуальные подходы к понятию «город», выявляется его роль в цивилизации, исследуется изменение законодательно-административной основы функционирования городов.

Во второй части анализируются субъекты управления – городские власти (законодательные и исполнительные структуры, глава города и сити-менеджер) и население. Выявляются функциональные обязанности и ограничения, проблемы и трудности в работе городских властей, рассматривается роль граждан в управлении городом.

В третьей – внимание обращено на предметы ведения субъектов городского управления (анализируется городская экономика, финансы, социальная политика и пр.).

В четвертой – представлены современные социальные технологии городского управления.

Работа предназначена бакалаврам, магистрам, аспирантам и соискателям, специалистам в сфере управления, теоретикам и практикам, всем, кто изучает государственное и муниципальное управление и интересуется его проблемами.

Часть первая

ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

1. Город как объект управления

1.1. Критерии выделения города как типа поселения

Объектом городского управления является город, городское поселение. Но какое поселение можно отнести к типу «город»? Каковы критерии такого отнесения? Городом называется и маленький провинциальный городок, в котором едва насчитывается 15 тыс. жителей, и такое гигантское поселение, как Москва, в котором проживает более 12 млн человек. Оба поселения считаются городами, но они так не похожи друг на друга! Что же такое город?

Дать однозначное определение феномену «город» достаточно сложно. Возникает типичная для науки ситуация: чем более сложный, многоэлементный объект мы изучаем, тем труднее охватить единым взором все его компоненты, дать его краткое и ясное определение. Подсчитано, что существует более 200 определений культуры. Огромное количество таких определений существует и применительно к феномену «город». Город – чрезвычайно сложное, многофакторное явление, поэтому до настоящего времени не выработано единого, общепринятого понятия «город», имеется множество разнообразных трактовок этого явления.

Ученые единодушны в том, что город – это особый тип поселения людей. Но к этому определению добавляется множество других признаков, совокупность которых и дает нам представление о том, что такое город и в чем заключаются его особенности.

Попытаемся кратко сгруппировать основные, наиболее часто встречающиеся в науке и практике подходы к определению города как типа поселения.

1. Город – это пространственное скопление людей, жилищ, вещей, отношений. Это поселение в рамках ограниченного пространства, в определенных границах, скопление, характеризующееся долговременностью, особой пространственной организацией, имеющее разнообразный архитектурный облик.

2. Город отличает специфическая городская деятельность, которая определяется путем перечисления ее видов (городская деятельность – это промышленная, производственная, торговая, научная и т. д.) или путем противопоставления ее сельскохозяйственной деятельности (городская деятельность – это несельскохозяйственная деятельность). При этом подчеркивается качественное своеобразие городской деятельности (она интенсивная, разнообразная, концентрированная, интегрированная, дифференцированная и пр.). Типичные для города виды деятельности нередко обозначаются как его функции. При этом подходе город можно определить как концентрацию многообразия видов активности человека.

3. Город характеризуется определенной численностью жителей. В современных отечественных руководствах по проектированию и во многих научных публикациях используется следующая классификация городов по их численности (тыс. чел.): крупнейшие города – свыше 500, крупные – от 250 до 500, большие – 100– 250, средние – от 50, малые – менее 50. Некоторые ученые считают «настоящими» городами только города с населением свыше 50 или даже 100 тыс. жителей, другие полагают, что правомочно говорить о городах, начиная уже с 12 тыс. жителей. В этом случае для отнесения поселения к типу «город» необходимо, чтобы численность населения достигала 12 тыс. человек и доля рабочих и служащих вместе с членами семей составляла 85 % общей численности населения.

4. Для города характерен городской образ жизни – типичные, устойчивые типы поведения и деятельности горожан, осуществляемые в специфических условиях. Городской труд, быт, отдых отличаются от аналогичных видов сельской деятельности. Жилье горожан, как правило, имеет разнообразные коммунальные удобства, снабжено техническими средствами; передвижение жителя города связано с использованием транспорта; у горожанина особый жизненный ритм, свои формы и способы организации досуга, отдыха, свои интересы и ценности.

5. Город обладает официальным статусом, т. е. признанием за поселением особых функций, положения и названия «город», закрепленных в соответствующих документах.

6. У города особое место в системе расселения. Город занимает центральную позицию по отношению к расположению других типов поселений, это узел коммуникаций, связей, отношений. Город доминирует над окружающими его другими типами поселений, концентрирует миграционные, транспортные, логистические потоки.

7. Город – это искусственно созданная человеком среда обитания. Город – это сотворенная человеком, социально преобразованная, отличная от природной среда проживания людей. Город представляет собой наиболее крупную из искусственных сред обитания, созданную человечеством, в которой больше, чем в какой-либо другой среде, концентрируются и проявляются результаты исторического продвижения земной цивилизации. Термин «искусственность» в данном контексте подчеркивает социальную сущность города, его «неприродность», порожденность повседневными практиками человека. В отличие от других типов поселений, в городе как наиболее крупном искусственном образовании степень концентрации и проявления различных видов активности человека достигает наибольших величин. При этом количество перерастает в качество: возникает особая социальная пространственная поселенческая целостность.

8. Особым является направление, рассматривающее город как систему: город – это система взаимодействия различных сред (социальных, пространственных, экономических, экологических и пр.). Город – система систем, системная целостность.

Итак, из перечисленного набора определений видно, насколько по-разному понимают город различные специалисты. При этом указанные признаки города далеко не исчерпывают все многообразие имеющихся подходов. Например, существует оригинальный подход, когда принадлежность поселения к городу и выявление истинного уровня урбанизации предлагается оценивать по критерию обеспеченности жилья канализацией (предполагается, что если «удобства» у семьи в огороде, то образ жизни и, следовательно, менталитет жителей в лучшем случае полугородской). С этих позиций не каждый малый российский город может считаться городом.