А. Иванов - История отечественного государства и права (советский период) Страница 8

Начиная с весны 1922 г. руководством советских республик стали активно обсуждаться различные варианты политического объединения. Было выработано несколько проектов, при этом наибольшую известность получили два из них:

1. Проект автономизации, согласно которому республики должны были войти в состав РСФСР на правах автономий, становясь составной частью РСФСР. К числу основных авторов этого проекта относился народный комиссар по делам национальностей И. В. Сталин;

2. Проект федерации, в соответствии с которым республики, в том числе и РСФСР, должны были образовать союзное государство, войдя в него как равноправные субъекты. Основную роль в разработке и продвижении данного проекта сыграл Председатель СНК РСФСР В. И. Ленин.

Среди других проектов объединения следует выделить предложения по объединению советских республик на основе конфедерации; также предлагалось распустить РСФСР и создать на основе входивших в ее состав автономных областей федеративное государство. Однако указанные предложения не получили необходимой поддержки в республиках.

11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК ВКП (б) была создана специальная Комиссия для разработки формы взаимоотношений независимых республик, которой было предложено объединить республики на основе полного равноправия и образовать новое государство в форме федерации независимых республик – СССР (хотя в настоящее время считается, что проект автономизации сделал бы государство более устойчивым к сепаратистским тенденциям). Комиссией был составлен проект, который стал базой для разработки положений Договора об образовании СССР. В конце ноября 1922 г. данный проект был направлен для обсуждения в союзные республики, где он был одобрен.

Официально Союз Советских Социалистических Республик (СССР) был образован 30 декабря 1922 г. В этот день на I Съезде Советов были утверждены Договор и Декларация об образовании СССР. В Декларации формулировались причины и определялись принципы объединения республик, показывались исторические условия, в которых происходило это событие. Договором определялась система высших органов власти СССР, разграничивалась компетенция союзных и республиканских органов.

В состав союзного государства первоначально вошло четыре республики: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская федерация (ЗСФСР). Позднее, во второй половине 1920-х гг. количество союзных республик возросло. Так, состоявшийся в мае 1925 г. III съезд Советов СССР принял в состав союзного государства Туркменскую и Узбекскую советские республики, а проходивший в 1931 г. VI съезд Советов СССР подтвердил вхождение в состав союзного государства Таджикской ССР (1929 г.).

Правовое пространство нового государства формировалось на основе российского законодательства. Так, в соответствии с Декретом ЦИК СССР от 13 июля 1923 г. «О декретах и постановлениях ВЦИК и его Президиума» все декреты и постановления указанных органов, которые в соответствии с договорными отношениями между РСФСР и союзными республиками получили распространение на их территории, сохраняли свою силу как обязательные к действию на всей территории СССР. По этому декрету к общесоюзному законодательству были отнесены, в том числе, и акты ВЦИК и его Президиума, принятые в период с 30 декабря 1922 г. по 13 июля 1923 г., то есть до фактического образования и начала деятельности верховных органов СССР.

Прямым следствием образованного в 1922 г. союзного государства стали подготовка и принятие первой Конституции СССР 1924 г. Шесть комиссий по разработке текста Основного закона, образованные Президиумом ЦИК СССР, начали работать в феврале 1923 г. В мае союзный ЦИК сформировал общую Расширенную комиссию под руководством председателя Президиума ЦИК М. И. Калинина. В ходе работы Расширенной комиссии рядом ее членов предлагалось не разрабатывать Основной закон, а ограничиться Союзным договором между республиками18. Однако эта точка зрения в итоге не была поддержана.

В конце июня – начале июля 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных республик. 6 июля 1923 г. подготовленный проект Конституции СССР был рассмотрен и одобрен сессией ЦИК СССР, а 31 января 1924 г. Конституция была утверждена (с поправками и дополнениями) II съездом Советов СССР. Она состояла из двух разделов: Декларации и Договора об образовании СССР – документов, на основе которых в декабре 1922 г. было образовано союзное государство (в текст Конституции СССР они вошли в несколько переработанном виде). Конституция СССР 1924 г. включала в себя 11 глав и 72 статьи. Она является самым небольшим по объему конституционным актом в истории отечественного права.

Союзный Основной закон 1924 г. стоит особняком среди всех актов такого уровня, действовавших в отечественном государстве. В нем отсутствовали традиционно включаемые в подобного рода законы сведения о государственном и общественном строе, основных правах, свободах и обязанностях граждан. Ключевое внимание в Конституции 1924 г. уделялось разграничению полномочий союза и союзных республик, а также системе высших органов государственной власти. В Конституции были закреплены принципы добровольности и равноправия как основа объединения республик в союз, устанавливался национальный характер федерации. За каждой республикой признавалось право свободного выхода из состава СССР (сецессия). Право сецессии было сохранено и в последующих советских конституциях. С современных позиций данный шаг являлся недоработкой советского законодателя, «миной замедленного действия», заложенной под союзное государство (этим правом союзные республики воспользовались в 1991 г.). Не случайно ни в одном из современных федеративных государств, в том числе и в России, конституции не устанавливают право на свободный выход из состава федерации.

Поскольку СССР объединял уже сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать новую систему политической власти. Данная система в союзном государстве строилась с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР19. В соответствии с Конституцией 1924 г. в СССР закреплялись следующие государственные органы:

1. Съезд Советов СССР – верховный орган государственной власти. Он созывался союзным ЦИК один раз в год, а с 1927 г. – раз в два года (при этом могли созываться и чрезвычайные съезды). Делегаты на съезд избирались губернскими и республиканскими (где не было губернского деления) съездами советов. Норма представительства определялась числом избирателей (в городах – один депутат на 25 тыс. избирателей) и числом жителей (в губерниях – один депутат на 125 тыс. жителей). Всесоюзным съездом могли быть рассмотрены все вопросы, которые Конституцией СССР 1924 г. были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР.

2. Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК) – верховный орган власти в период между работой союзного Съезда; собирался на сессии три раза в год Президиумом ЦИК СССР. Состоял из двух равноправных палат – Союзного Совета (414 членов) и Совета Национальностей (100 членов). Цель создания двух палат заключалась в том, чтобы наиболее полно сочетать общие интересы союза со специфическими интересами народов, входивших в его состав. ЦИК СССР принимал все основные нормативные акты страны – декреты, кодексы, постановления и др.

3. Президиум ЦИК СССР – высший орган законодательной, исполнительной и распорядительной власти в период между сессиями ЦИК; был ответствен перед ЦИКом. Формировался на совместном заседании двух палат ЦИК СССР. В состав Президиума входил 21 человек. Принимал такие же нормативные акты, что и ЦИК СССР, за исключением кодексов.

4. Совет Народных комиссаров СССР – советское правительство, исполнительный и распорядительный орган (также обладал и законодательными полномочиями); принимал акты в форме декретов и постановлений. Он формировался ЦИКом и был ответствен перед ним. В состав СНК входили председатель, его заместители и народные комиссары СССР.

5. Народные комиссариаты – органы отраслевого управления. Возглавлялись народными комиссарами, при которых действовали коллегии. Выделялись 5 общесоюзных (например, по иностранным делам, внешней торговле) и 5 объединенных наркоматов (например, труда, финансов). Все остальные сферы управления осуществлялись республиканскими наркоматами (здравоохранение, юстиция и др.). Такая система наркоматов обеспечивала наилучшее сочетание общих интересов союза с интересами каждой союзной республики в отдельности.

Аналогичная система органов власти действовала и на республиканском уровне (съезд Советов, ЦИК20, Президиум ЦИК, СНК, наркоматы). Вслед за Конституцией СССР 1924 г. союзными республиками были приняты свои основные законы, которые базировались на положениях союзной Конституции. Впоследствии это станет устоявшимся правилом в отечественном праве. Так, 11 мая 1925 г. Всероссийским съездом Советов была принята вторая по счету Конституция РСФСР. Она состояла из 6 разделов, 8 глав и 89 статей. В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. Конституция 1925 г. стала юридически более строгой, без декларативных положений, присущих прежнему Основному закону.