Евгений Анисимов - Петр Великий: личность и реформы Страница 29

Суровость петровских указов была, конечно, мощным стимулом для усердия губернаторов, но было также ясно, что дело не только в нерасторопности губернаторов, но в структурных недостатках управления, отсутствии координации их действий в едином центре, куда бы сходилась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствовавшего царя, получали распоряжения. Это и стало непосредственной причиной создания Сената. Вместе с тем в факте образования Сената (как и разветвленного губернского управления) прослеживаются общие тенденции бюрократизации, без которой Петр не мыслил управления, как и политического режима самодержавия в целом.

Созданию Сената как чисто бюрократического высшего правительственного учреждения предшествовали важные события. Придя к власти в 1689 году, Петр унаследовал традиционную систему управления XVII века – с Боярской думой и приказами как центральными учреждениями. По своей сути это были составные части системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI – начале XVII века. Главным звеном этой системы были местные выборные органы, направлявшие своих представителей на Земские соборы. На их заседаниях присутствовали выборные от крестьян, дворян, духовенства – всей «земли», исключая крепостных крестьян и холопов. С середины XVII века по невыясненным причинам институт Земских соборов пришел в упадок. Возможно, этому способствовали усиление крепостничества с середины XVII века, выход страны из кризиса, во время которого центральная власть не могла обходиться без помощи и поддержки «земли», представители которой съезжались в Москву на Земские соборы и одобряли акции власти. Во второй половине XVII века усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и могло проводить свои указы в жизнь, опираясь преимущественно на силу своего аппарата, а не на общественные структуры.

К моменту прихода Петра к власти Земские соборы были уже изрядно забыты. Однако некоторые институты прежней системы действовали. Речь идет прежде всего о Боярской думе – высшем совещательном учреждении, состоявшем преимущественно из родовитой знати и родственников царя. По мере усиления самодержавия Боярская дума, как узкий сословный совет, утрачивала свое значение, чтобы в начале XVIII века исчезнуть в потоке перемен. Здесь нет преувеличения – никакого указа о ликвидации Боярской думы не сохранилось, а скорее всего, его даже и не было. Петр поставил Думу в безвыходное положение, прекратив пожалования в думные чины. Это означало, что Боярская дума – совет старцев – стала без пополнения попросту вымирать: если в 1698—1699 годах старцев было 112, то к 1712 году осталось лишь 49. Сведения о заседаниях Думы обрываются где-то около 1704 года, хотя уже с 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» – совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. «Консилия» заседала в помещении упомянутой Ближней канцелярии. Став постоянным правительственным органом, «Консилия министров» сосредоточила в своих руках всю власть на время отсутствия в Москве царя, находившегося преимущественно на театре военных действий. Конкретно – она занималась управлением приказов и канцелярий, организовывала обеспечение армии всем необходимым, ведала финансовыми вопросами и строительством.

Любопытно, что в деятельности «Консилии» мы отчетливо видим черты все усиливающейся бюрократизации управления – тенденции, которая явственно наметилась еще в XVII веке. Она проявлялась в стабилизации состава «Консилии», установлении режима работы, строгом распределении обязанностей и ответственности ее отдельных членов. Эта тенденция проявилась и во введении различных форм делопроизводственных бумаг, журналов, протоколов, отчетности, чего не знала Боярская дума. Именно стремлением добиться эффективности и ответственности «Консилии» бюрократическим путем объясняется знаменитый указ Петра от 7 октября 1707 года на имя Федора Ромодановского: «Изволь объявить при съезде в Полате всем министром, которые в конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».

Образование Сената в 1711 году и было следующим шагом в организации бюрократического аппарата управления. Новое учреждение создавалось как высший орган управления, которому подчинялись все канцелярии и приказы, а также губернии и губернаторы. Формальной причиной создания Сената был предстоящий отъезд царя на войну с Турцией весной 1711 года. Однако из петровских указов видно, что Сенат создавался не как временная комиссия, подобная «Консилии», а как постоянное высшее правительственное учреждение. Указ 2 марта 1711 года определил направления работы Сената на длительную перспективу, целую программу мероприятий, которые поручались новому учреждению. Среди них – ведение торговлей, откупами, правосудием, смотрами дворян и других служилых людей. Особое внимание Петра занимали финансы. В этот же указ включен широко известный афоризм Петра: «Деньги – артерия войны». Указы Петра ориентировали сенаторов на иные, чем прежде, принципы и формы работы. Так, указ от 5 марта 1711 года вводил, в сущности, принцип коллегиальности, при котором соблюдалось равенство при решении дел, и без общего согласия указ в действие не вступал: «…голосы иметь равные и у всяких указов потписывать всем своими руками. И что хотя один не потпишет и засвидетельствует неправо, тому быти приговору, то и прочие не действенны суть. Однакож, надлежит тому, хто оспорит, тое протестацию дать за своею рукою на письме».

Впервые в государственном учреждении, подобно армии, вводилась личная присяга. В ней особо подчеркивалось, что чиновник обещается «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое», имея в виду следующее: «…во-первых, верность моему государю и всему государству; второе – правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном; третие – в збирании казны и людей, и протчего всего, чего государя моего и государства сего интересы требуют, какое оныя звание не имеют, – все то истинно исполнять до последней своей издания силы».

Сразу же после образования Сенат, в отличие от Боярской думы и «Консилии министров», получил канцелярию, состоявшую из многочисленных отделов – «столов», наполненных подьячими. Более того, с годами Сенат, превратившись в огромное по тем временам учреждение, «оброс» различными вспомогательными конторами и канцеляриями.

И хотя подобное высшее правительственное учреждение создавалось впервые и по своей бюрократической сути коренным образом отличалось от Боярский думы и «Консилии», оно все же несло на себе многие черты старой, архаичной организации управления, характерной для системы центральных учреждений – приказов. Покончить со следами архаизма, построить новый бюрократический аппарат, соответствующий созданному режиму неограниченной личной власти самодержца, – вот что стало очередной задачей Петра в области внутренней политики накануне завершения Северной войны.

На дорогах войны: от Нарвы к Полтаве

Экономические, военные, административные и иные преобразования, так поспешно, даже лихорадочно проводившиеся Петром сразу же после нарвского поражения, должны были дать свои плоды на поле боя. Иначе их смысл терялся. Но судьба войны решалась не только количеством пушек и ядер, провианта и рекрутов, и даже денег. Война – это и успех длинных переходов, и бесценный опыт быстротечных кавалерийских стычек и долгих осад. Война – это многолетний поединок талантов полководцев, гибкости дипломатов, это – испытание стойкости солдат и верности союзников. Война – это и случай, бегущая мимо фортуна, которую нельзя упустить. Все это довелось испытать Петру в течение тех девяти лет, которые разделяли «нарвскую конфузию» и «полтавскую викторию».

Сразу после Нарвы наиболее остро обозначилась проблема взаимоотношений с единственным оставшимся союзником. Петр стремился во что бы то ни стало сохранить союзные отношения с Августом и не допустить выхода Саксонии из войны, – в одиночку бороться с Карлом было крайне опасно. Кроме того, отправляясь в феврале 1701 года в Биржи (Биржай) на свидание с Августом, он рассчитывал втянуть в войну и Речь Посполитую, которая с недоверием посматривала на внешнеполитические авантюры своего нового короля и враждебно относилась к Петру – его незадачливому союзнику. Петру удалось добиться своей главной цели: Август подписал 26 февраля 1701 года договор. Однако он предусматривал значительные жертвы со стороны России во имя сохранения союзных отношений: Петр обещал предоставить в полное распоряжение Августа 15—20 тысяч солдат и 100 тысяч рублей, а также гарантировал передачу Польше Эстляндии и Лифляндии.