Симон Кордонский - Административные рынки СССР и России Страница 21

В контрольной ветви власти областного блока точно так же, как и в административной ветви в целом, можно было выделить линию организаций союзного и республиканского подчинений, таких как прокуратура, народный суд, народный контроль, Государственный арбитраж, представленные вполне самостоятельными областными подразделениями. Министруктура в этом случае аналогична республиканскому и союзному уровням. Контрольный орган возглавлял первый руководитель (областной прокурор, председатель народного суда, государственный арбитр, председатель комитета народного контроля), которому были подчинены первые заместители и заместители.

Опишем координационные связи в системе управления областью в целом. Высшим координирующим органом управления являлся Совет народных депутатов, который на своих сессиях и заседаниях направлял деятельность административно-исполнительской, контрольно-исполнительской и собственно представительской ветвей. Однако у Совета народных депутатов, как правило, не было возможности направлять деятельность руководителей предприятий и организаций и контрольных органов общесоюзного и республиканского подчинения (хотя обычно эти руководители были членами областного Совета).

Можно сказать, что для представительского управления реальность государственного устройства как бы раздваивалась на управляемую им и на то, что управляется более высокими уровнями иерархии. Можно даже предположить, что формирование административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвей во многом было связано с борьбой областей как субъектов управления с государством за толику власти над собственной территорией. В результате области и края как бы присвоили себе (отняв у административной ветви) отдельные виды производства и ведомственного контроля, а также значительную часть институтов распределения.

Представительская ветвь, осуществлявшая контроль за административно-исполнительской и контрольно-исполнительской, - вот, собственно Советская власть в областном блоке макроструктуры. Эта власть имела собственное производство, институты распределения и собственные законы, соблюдение которых она контролировала через ведомственные контрольные службы.

В этих условиях была уникальна координирующая функция политической ветвь управления. Бюро обкома партии - единственный координирующий орган, интегрировавший административную, представительскую (с ее модификациями) и контрольную ветвь в единую систему управления областью. Политическая ветвь единственная из всех, которая сохраняла инвариантную министруктуру и прямые связи с высшими уровнями управления. Это давало возможность политическим руководителям подчинять интересы предприятий и организаций союзного и республиканского уровня интересам территорий. В состав бюро обкома партии входили секретари обкома, некоторые заведующие отделами, руководители представительской ветви, комитета народного контроля, руководители главков или особо крупных предприятий союзного и республиканского подчинений. Решения этого координирующего органа управления были обязательны для исполнения под угрозой исключения из партии.

Бюро парткомитета и исполком Совета осуществляли оперативную координацию деятельности ветви управления, в то время как пленумы парткомитета и сессии Советов народных депутатов координировали управления в более длительные промежутки времени. Они собирались два раза в год и определяли перспективу и цели социально-экономического развития территории. Стратегически наиболее важным координирующим органом управления выступала партийная конференция, определявшая состав партийного комитета и решавшая задачи, которые не могли быть поставлены в рамках текущей деятельности системы управления.

Уровень "Город"

Для городского уровня были характерны общие с областью особенности: шесть ветвей власти, те же формы субординации и координации, согласования деятельности предприятий и организаций союзного, республиканского и областного подчинений с интересами города. При общем сходстве проблем, они различались у городов разных типов. Статус столицы СССР, республики, области создавал для города неоднозначную ситуацию, когда городские ветви власти оказывались так или иначе подчинены центральным органам управления страной, республиканским или областным системам управления. В связи с этим возрастала роль координационных органов. В городах районного подчинения, центрах сельских административных районов возникала парадоксальная ситуация, связанная с существованием двух координирующих органов управления, имеющих одинаковый статус. Сельский административный район координировался РК КПСС, город - ГК КПСС. Это вызывало определенные противоречия между ними.

Уровень "Район"

Административная ветвь власти в районе (городском или сельском) включала предприятия и организации союзного, республиканского, областного, городского подчинений, кроме собственно районного. Их руководители не имели субординационных и координационных связей между собой; все связи выходили за пределы районного блока.

*_Рисунок 10._ Список должностей на уровне района и населенного пункта.*

административная ветвь ветвь политического руководства представительская ветвь контрольная ветвь

первый секретарь райкома КПСС

директора предприятий республиканского подчинения

председатель исполкома районного Совета

секретари райкома КПСС

председатель комитета народного контроля директора предприятий областного подчинения

первые заместители председателя исполкома районного совета

заведующие отделами райкома КПСС

районный прокурор председатель районного суда директора предприятий районного подчинения

заместители председателя исполкома районного Совета

заместители заведующих отделами райкома КПСС

начальники инспекций областного подчинения директора предприятий поселкового подчинения

начальники управлений исполкома районного Совета

инструкторы райкома КПСС

начальники инспекций районного подчинения директора торговых точек предприятий и организаций

депутаты районного Совета

Политическая ветвь была представлена иерархией должностей и партийном аппарате района.

Представительская ветвь задавалась, как и в областном блоке, должностями председателя районного исполнительного комитета, его заместителей, начальников отделов и управлений РИК, являвшихся в то же время депутатами райсовета. Связи в этой ветви шли "снизу" "вверх", так как решения исполкома были подконтрольны депутатам Сонета, председателям и членам постоянных комиссий. Поскольку начальники отделов и управлений РИК являлись, как правило, председателями или членами постоянных комиссий, то подконтрольность их действий депутатам Советов оказывалась номинальной и связи между ними были субординационными, как и в других ветвях власти.

Контрольная ветвь была представлена теми же органами, что и на высших уровнях управления: прокуратурой, народным контролем, судом. Иерархии должностей в них не отличались от других блоков управления.

Данное описание, основанное на принципиальной схеме организации ветвей власти, не специфицирует районный уровень. Поэтому рассмотрим представление районной власти также, как это было сделано для областного блока макроструктуры. Как уже говорилось, на уровне области административная ветвь делилась на две линии: собственно административную (включающую предприятия и организации союзного и республиканского подчинений) и административно-исполнительскую результат слияния ветвей административной и представительской ветвей власти. В районе наблюдается то же самое. От административно-исполнительской ветви отделялись предприятия и организации областного и городского подчинений, а оставшиеся включались в административно-исполнительскую ветвь районного уровня.

Административно-исполнительская ветвь районной власти возглавлялась начальниками отделов и управлений РИК, которым были подчинены заместители начальников, курирующие соответствующие предприятия и организации районного подчинения.

Примерно так же формировалась контрольно-исполнительская ветвь власти района.

Субординационные связи в административной, политической и контрольной ветвях были такими же, как и на высших уровнях управления, в то время как в административно-исполнительской и контрольно-исполнительской ветвях они были весьма специфичны. Так, начальники районных управлений подчинялись, с одной стороны, заместителям начальников городских (в районах города) и областных (в случаях сельских административных районов) управлений исполкомов Советов народных депутатов. С другой стороны, они подчинялись заместителям председателей РИК, курирующим конкретные направления районного хозяйства. Непосредственное управление со стороны министерств и ведомств отсутствовало. Если на уровне области было хоть какое-то ограничение местных интересов со стороны административной ветви власти, то в районном блоке контроль был опосредован областными или городскими подразделениями административно-исполнительской ветви. Именно в районном блоке были созданы оптимальные условия для "местничества" - подчинения интересов государства интересам района.