Алексей Стукалов - Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография

А. В. Стукалов

Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики

Монография

Введение

Сегодня в целях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации необходимо создать условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципальных образований путем как увеличения доходной части местных бюджетов, так и определения правовой компетенции органов местного самоуправления.

По нашему мнению, модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17 июля 2012 года был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств)1.

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг.

Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организации с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

В целом в нашей стране отрасль ЖКХ остается непрозрачной, закрытой, коррупционной. С момента распада СССР не получилось создать конкурентный рынок коммунальных услуг: на смену монополиям местного значения приходят новые монополии, аффилированные с крупными энергетическими компаниями и финансовыми структурами, подконтрольные должностным лица различного уровня вертикали власти (названная проблема будет рассмотрена более детально ниже).

Одним из достижений реформы ЖКХ стал переход на полную оплату потребителями коммунальных услуг, однако с каждым днем возрастает физический износ объектов коммунальной инфраструктуры; учащаются аварии систем жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.

В настоящее время в Российской Федерации законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, не определена и правовая связь между жилищной отраслью и коммунальной. Следствием чего стало отсутствие законодательно установленного понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».

Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

В связи с чем считаем необходимым выработать принципиально новую концепцию развития ЖКХ и реализовать ее в федеральном законе «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».

Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства, по нашему мнению, его принятие – вопрос времени.

Целевого, комплексного, системного и правого анализа регулирования сферы ЖКХ в рамках конституционного и муниципального права в России до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные правовые аспекты организации управления коммунальным хозяйством, формирования и развития исследовались в трудах известных ученых правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, С.А. Бурмистровой, В.Н. Бутылина, А.И. Васильчикова, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовского, В.В. Григорьев, А.А. Демко, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, B.C. Кронского, А.М. Курамшина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.П. Логвинов, Г.В. Мальцева, Р.С. Мулукаева, Е.А. Незнамова, И.В. Нечай, О.П. Ольфиренко, Н.Л. Пешина, В.А. Пертцика, А.В. Пикулькина, Ю.В. Попов, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеев, В.В. Таболина, Н.А. Тарасьян, Д.О. Тепляков, В.И. Фадеева, Е.В. Шишкиной, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и др.

В настоящее время в связи с институциональным реформированием общества, местного самоуправления, развитием рыночных отношений необходимо также отметить научные труды, О.Е. Бессоновой, В.В. Бузырева, Т.М. Говоренковой, В.И. Коробко, В.С. Чекалина.

Иные вопросы развития отрасли ЖКХ рассматривались А.А. Алпатовым, Р.М. Джапаридзе, Е.П. Губиным, Е.Б. Лаутсом, М.Н. Кондратьевой, Ж.С. Кулижской, А.В. Пушкиным, М.Д. Фатиевым. Среди зарубежных теоретических разработок значительную роль ученые отводят трудам А. Вебера, К. Еассерта, А. Рисса, И. Редлиха и др.

В свою очередь, необходимо подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства как комплексной проблемы в юридической науке практически не рассматривалось. Конституционные и муниципальные аспекты, которые проанализированы в настоящей монографии, еще не получили должного научного осмысления в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоизученных. Говоря более предметно, не исследовалась проблема отсутствия единообразия в правотворческой и правоприменительной практике решения вопросов ЖКХ как на территории отдельного региона, так и государства в целом.

В настоящей работе, поставлена цель проведения анализа существующих теоретических и практических правовых моделей осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ, проблем в названной сфере в условиях финансовой нестабильности, с учетом коррупционного и иных факторов.

Исходя из чего определено место и роль полномочий органов местного самоуправления в системе муниципальных полномочий, исследовано федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, классифицированы полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ; определены общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ; исследованы конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области и др.

Настоящая монография отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.

Исследуемые в работе вопросы муниципально-правового регулирования ЖКХ определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права.

ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

1.1. Место и роль полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципальных полномочий

Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует прежде всего остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко, первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления»2.

Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования3.

С.Е. Чаннов отмечает, что любые полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный вопросами местного значения4.

Вместе с тем по своей сути и фактическим обстоятельствам вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что касаются как вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.