Виктор Гончаров - Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография Страница 12

Интересно отметить, что «в основных законах субъектов «местный референдум» закрепляется как форма осуществления местной власти; право граждан на референдум; процесс, путем установления основных принципов и элементов, подготовка и проведение местных референдумов»[73].

Решение, принятое населением на референдуме, подлежит обязательному исполнению, оно существенным образом может повлиять на дальнейшую реализацию гражданами своего права на местное самоуправление.

Также очень значимой формой непосредственной демократии в системе местного самоуправления являются муниципальные выборы.

В ст. 21 Всеобщей декларации прав человека закреплено: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»[74].

Изложенные во Всеобщей декларации гражданские и политические права были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах. В ст. 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»[75].

Согласно ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, подписанной в Кишиневе 7 октября 2002 г. «Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса»[76].

Подобные нормы содержатся в Конституции Российской Федерации и законах России, регламентирующих порядок организации и проведения выборов различного уровня в Российской Федерации, в том числе и выборов в органы местного самоуправления.

Отметим, что муниципальное избирательное право имеет ряд особенностей.

Как отмечают А. А. Джагарян и Н. В. Шевченко, «Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в РФ, затронув структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности»[77]. Эти структурные изменения, имеющие значение для институционализации местного самоуправления в России на современном этапе, затронули и институт муниципальных выборов.

В ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» говорится, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Специально отметим тот факт, что по общему правилу иностранные граждане не имеют право голоса и не могут баллотироваться на выборах Президента РФ, выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выборах парламентов субъектов Федерации, а также не вправе голосовать при проведении общероссийского или регионального референдумов. Также иностранные граждане и лица без гражданства не имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совет депутатов, городская дума, глава администрации района и т. п.), а также участвовать в местных референдумах.

В то же время российское законодательство допускает, что международными договорами РФ может быть предоставлено такое право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования (ст. 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Кроме того, иностранный гражданин будет иметь равное с гражданином России право выставить свою кандидатуру на выборные должности органов местного самоуправления[78].

На основе выборов формируется представительный орган местного самоуправления, в отдельных случаях глава муниципального образования, часть членов контрольного органа муниципального образования, а также иные выборные должностные лица, если это закреплено уставом муниципального образования.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принципами организации и проведения выборов в России являются принципы свободного, равного, всеобщего, прямого избирательного права при тайном голосовании.

В то же время правовое регулирование порядка организации и проведения выборов в органы местного самоуправления имеет некоторые расхождения с указанными принципами проведения выборов.

На наш взгляд, очень интересной особенностью являются выборы в органы местного самоуправления в условиях муниципального района. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Первый способ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года предусматривался в качестве единственно возможного, и на данный момент является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о реализации форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Второй из названных способов, по сути, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, а также в этом случае фактически реализуется практика о косвенных выборах. И в отношении данного вопроса необходимо согласиться с мнением ряда авторов, таких как Ю. М. Малараева, О. Л. Савранская, А. А. Джагарян, которые считают, что «формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, также нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти»[79].

По нашему мнению, нет ничего плохого в таком способе формирования представительного органа муниципального района, как делегирование депутатов из состава представительных органов поселений, находящихся на территории муниципального района. Однако для реализации этой формы необходимо было внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Таким образом, муниципальные выборы остаются на сегодняшний день основным способом формирования представительных органов местного самоуправления.

Отметим, что законодатель тонко подошел к проблеме названия указанных форм непосредственного волеизъявления граждан в системе местного самоуправления. Местный референдум, очевидно, называется именно так, так как проводится на всей территории муниципального образования, т. е. на каком-то месте. В свою очередь, муниципальные выборы являются способом формирования органов местного самоуправления муниципального образования, по этой причине и должны называться муниципальными.

Не менее интересной, с точки зрения институционализации местного самоуправления в России, представляется такая форма народовластия, как голосование по отзыву, закрепленная в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».