Юрий Андреев - Участие государства в гражданско-правовых отношениях Страница 14

Несколько сложнее обстоит дело с устранением противоречий, которые могут возникнуть при участии органов местного самоуправления в рамках п. 2 ст. 125 ГК, так как многие органы местного самоуправления (представительные, местная администрация) в силу действующего законодательства являются юридическими лицами. Однако в этой ситуации законодатель нашел, на наш взгляд, оригинальный выход. В п. 1 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) записано: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования».

Если следовать логике, проявленной законодателем в указанном нормативном правовом акте, получается, что если орган публично-правового образования является юридическим лицом, то орган этого юридического лица (руководитель органа, уполномоченное законом должностное лицо) является как бы квазиорганом (органом 2-го уровня, исполнительным органом) для юридического лица (органа публичного образования). Данную специфику правового положения органов публичного юридического лица мы расцениваем как особенность правового положения всех публичных юридических лиц, включая государственные органы с правами публичных юридических лиц. Иными словами, реализовывать дееспособность юридических лиц как правовых фикций приходится в конечном счете живым людям, наделенным определенными полномочиями.

Относятся ли требования по регистрации юридических лиц, установленных ГК (ст. 51) и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 7 августа 2001 г.[119], к регистрации государственных (муниципальных) органов, действующих в качестве юридических лиц в рамках ст. 125 ГК? Известно, что, в то время как п. 2 ст. 51 ГК требует от юридических лиц, создаваемых в рамках гл. 5 ГК, их государственной регистрации, органы государственной власти, местного самоуправления зачастую не проходят процедуру такой регистрации. Первоначальный проект Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» (ст. 10) предусматривал прохождение государственной регистрации для органов публично-правовых образований, но в окончательной редакции принятого закона такая обязанность государственных органов отсутствует.[120]

Авторы одного из комментариев первой части ГК РФ пишут, что если организация отвечает всем признакам юридического лица, но у нее нет регистрации, то она ни в коем случае не может быть признана юридическим лицом.[121]

Многие юристы также полагают, что органам публичного образования, претендующим на статус юридического лица, необходимо соблюдать установленную Гражданским кодексом процедуру государственной регистрации в уполномоченных на то регистрационных органах с приобретением ими статуса юридического лица после государственной регистрации.[122]

Представляется перспективным направление, избранное законодателем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., установившем обязательную регистрацию органов местного самоуправления, создаваемых в качестве юридических лиц, и порядок (основания) такой регистрации. В ст. 41 Закона подчеркнуто, что основаниями для государственной регистрации такого рода юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации муниципальных органов – юридических лиц являются: для представительных органов муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом (п. 2–3 ст. 41).

В отличие от органов обычных юридических лиц, публично-правовые образования имеют множество государственных органов, некоторые из которых (причем одновременно) наделены компетенцией по участию в имущественном обороте в рамках ст. 125 ГК.

Если органы управления обычных юридических лиц созданы для формирования общей воли участников юридического лица или для исполнения этой воли, то органы публично-правовых образований служат (сформированы, предназначены) в первую очередь для решения властных вопросов (реализации властной компетенции). Вследствие этого порядок формирования органов обычных юридических лиц несколько отличается от порядка образования органов публично-правовых образований, использующих признаки юридического лица для участия в гражданско-правовых отношениях. Согласно ст. 53 ГК порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами юридического лица (уставами, учредительными договорами), зависит от организационно-правовой формы юридического лица, в то время как формирование органа публично-правового образования происходит на основе норм публичного права, регулирующих правовой статус высших органов государственной власти РФ, ее субъектов, представительных и исполнительных органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных агентств, федеральных служб и т. п.). В какой-то степени правовое положение (в частности, порядок назначения директора государственного (муниципального) учреждения, унитарного предприятия) напоминает правовое положение (порядок формирования) государственного органа. Поэтому вовсе не случайно специалисты корпоративного права предлагают использовать для юридических лиц публичного права именно конструкцию государственного учреждения, унитарного предприятия, государственной корпорации с учетом некоторых особенностей.

Правовой режим имущества государственного органа, действующего в рамках ст. 125 ГК, также обладает определенной спецификой, отличной от правового режима обычных юридических лиц, предусмотренных в гл. 4 ГК.

Имущество, закрепленное за государственным органом, принадлежит на праве публичной собственности публично-правовому образованию. Имущество же обычной коммерческой организации (за исключением унитарных, казенных предприятий) является имуществом частного юридического лица. Если государственный (муниципальный) орган выполняет функции, предусмотренные ст. 125 ГК, на правах юридического лица, то такой орган – юридическое лицо пользуется предоставленным ему имуществом, как правило, на основе ограниченного вещного права – права оперативного управления, регулируемого ст. 296–300 ГК (за исключением, например, имущества, передаваемого учредителем (государством) в собственность государственной корпорации на основе ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Некоторые ученые, исходя из п. 3 ст. 50 ГК, полагают, что органы публичных образований могут существовать как некоммерческие организации не в виде учреждения, а в виде иной организационно-правовой формы, которая будет предусмотрена федеральным законом.[123] Если такие ученые имеют в виду государственную корпорацию, то данная позиция нуждается в поддержке.

Государственный орган, в том числе и орган, указанный в ст. 125 ГК, наделяется необходимой для выполнения поставленных перед ним задач материально-технической базой, финансово-бюджетными средствами публично-правового образования, в то время как создание частных корпораций (юридических лиц) происходит за счет вкладов, паевых взносов, средств частных учредителей хозяйственных товариществ, обществ, производственных кооперативов, имеющих свои имущественные обязательственные права (п. 6 ст. 66, 107 ГК). На наш взгляд, в гл. 4 ГК отрегулирован правовой режим государственных (муниципальных) учреждений, предназначенных лишь для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, в то время как в исследуемой нами ситуации многие государственные органы, участвующие в имущественном обороте и требующие определения своего правового статуса, осуществляют (наряду с выполнением функций квазиорганов квазиюридических лиц) властные полномочия. Такая ситуация заставляет более конкретно выявить, разработать и закрепить правовую конструкцию публичного юридического лица (юридические лица публичного права, публичной корпорации).