Елена Галиновская - Применение земельного законодательства. Проблемы и решения. Научно-практическое пособие Страница 2

Пункты 4–8 ст. 2 ЗК РФ подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией РФ и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.

Поскольку ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые также принимают на своем уровне законы и подзаконные нормативные акты, регулирующие земельные отношения в рамках закрепленной за ними компетенции. Так, ЗК РФ(см. ст. 34 и другие) установлены нормы, прямо указывающие на необходимость принятия закона субъектом РФ.

Следует заметить, что регулирование земельных отношений не ограничивается только нормативными актами Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с полномочиями местного самоуправления, органы местного самоуправления также вправе принимать нормативные правовые акты о земле. В частности, такими нормативными правовыми актами являются акты органов местного самоуправления о порядке проведения публичных слушаний при установлении публичных земельных сервитутов.

Обращение правоприменителя к ст. 2 ЗК РФ, определяющей понятие земельного законодательства, довольно часто происходит при рассмотрении споров о признании недействительными нормативных актов, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления с превышением полномочий, а значит с нарушением требований данной статьи. При этом одним из действий, осуществляемых судом в целях принятия решения, является анализ соответствия норм оспариваемого нормативного акта нормам федеральных законов, регулирующих те же земельные отношения.

При рассмотрении дела в кассационной инстанции по заявлению ОАО К. о признании недействительным решения Совета депутатов Рождественского сельского поселения Гатчинского муниципального района (далее – Совет) от 22.05.2008 № 21 «Об отнесении земель к особо охраняемым территориям» ФАС Северо-Западного округа (постановление от 28.04.2009 по делу № А56-20410/2008) нашел обоснованной отмену данного решения органа местного самоуправления в связи с тем, что Совет, принимая его, вышел за пределы компетенции, установленной п. 4 ст. 2 ЗК РФ.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным решения Совета от 22.05.2008 № 21, указывая на то, что оно противоречит статьям 27, 28, 94 ЗК РФ и нарушает его права на приватизацию земельного участка, занятого объектами недвижимости, находящимися у Общества в собственности.

Решением от 22.05.2008 № 21 Совет отнес названный земельный участок рекреационного назначения с разрешенным использованием: для пионерского лагеря «Корвет», категории земель: земли особо охраняемых территорий, к землям особо охраняемых территорий, частично изъятым из хозяйственного использования и оборота (п. 1). Пунктом 2 данного решения установлено, что этот участок не подлежит предоставлению в частную собственность.

Таким образом, спорный земельный участок относится к землям рекреационного назначения.

Однако ст. 27 и 98, а также иные статьи ЗК РФ не содержат указания на изъятие из оборота или ограничение в обороте земель рекреационного назначения.

В силу ст. 56 и п. 5 ст. 98 ЗК РФ единственным ограничением в отношении земель рекреационного назначения является запрещение деятельности, не соответствующей их целевому назначению.

При изложенных обстоятельствах, частично изъяв земельный участок из хозяйственного использования и оборота, запретив его предоставление в частную собственность, Совет вышел за пределы компетенции, установленной п. 4 ст. 2 ЗК РФ, поскольку ввел ограничения, не установленные действующим земельным законодательством для земель рекреационного назначения. Отнесение спорного земельного участка к землям, изъятым из оборота, в силу ст. 27 ЗК РФ влечет невозможность его предоставления в собственность Общества, поэтому решение Совета от 22.05.2008 № 21 нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Земельные отношения

Статьей 3 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Данное положение следует конституционным нормам (ст. 9 Конституции РФ), согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения – это круг общественных отношений по владению, пользованию, распоряжению земельными участками, охране земли, урегулированных нормами земельного законодательства.

Поскольку реализация земельных отношений тесно связана с реализацией отношений по использованию иных природных объектов, объектов недвижимости, охраны окружающей среды, ст. 3 ЗК РФ определено, какие отношения регулируются иным, нежели земельным, законодательством.

Земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах), законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Так, отношения по использованию и охране земель, входящих в состав лесного фонда урегулированы, кроме ЗК РФ, Лесным кодексом РФ, отношения по использованию земель водного фонда – соответственно Водным кодексом РФ и т. д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно-правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.

Положение ст. 3 ЗК РФ о регулировании имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК РФ на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Анализ соотношения норм ЗК РФ и норм иных нормативных правовых актов занимает значительное место в правоприменительной практике. При этом указанная статья ЗК РФ оказывается критерием в определении того, какая из норм подлежит применению в случае возможного их противоречия. Напомним и то общее правило, согласно которому при принятии специальной нормы, регулирующей определенный круг отношений, она имеет приоритет в сравнении с нормой общей. Кроме того, приоритет отдается норме, принятой позднее.

Обращаясь к правовым основаниям порядка заключения договора аренды земельного участка, ВАС РФ, ссылаясь на ст. 3 ЗК РФ, указал, в частности, на то, что если ст. 36 ЗК РФ составление проекта договора аренды возлагается на уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления (арендодателя), ссылка на нормы ГК РФ, которыми установлено, что договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон (п. 3 ст. 432 ГК РФ), не может быть принята во внимание.

Как следует из материалов дела (определение ВАС РФ от 19.01.2010 № ВАС-18097/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»), ООО Б. (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением к Комитету по управлению имуществом Саратовской области (далее – комитет) о признании недействительными п. 2, 3 распоряжения комитета от 01.10.2008 № Т-6916-р; о признании незаконным бездействия, выразившегося в незаключении договора купли-продажи участка и обязании комитета подготовить проект указанного договора и направить его в адрес заявителя.

Установлено, что общество является собственником объекта недвижимости – автостоянки, расположенной на спорном земельном участке. Право собственности заявителя зарегистрировано в установленном законом порядке. В соответствии с договором от 14.09.2006 администрация города Саратова передала спорный земельный участок обществу в аренду на срок с 27.03.2006 по 27.03.2011. Общество 08.08.2008 обратилось к комитету с заявлением о выкупе спорного земельного участка в соответствии со ст. 36 ЗК РФ.

Распоряжением от 01.10.2008 комитет принял решение о предоставлении спорного земельного участка в собственность заявителя. При этом п. 2 распоряжения от 01.10.2008 комитетом установлена обязанность общества в шестимесячный срок заключить с комитетом договор купли-продажи спорного земельного участка. В п. 3 распоряжения указано, что в случае невыполнения обществом п. 2, распоряжение утрачивает силу.