Александр Травников - Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография Страница 3

Примером российского законодательства, формирующего правовой режим воздушного пространства государством, может служить изданный в 1912 г. закон «Об изменении действующих законов о государственной измене путем шпионажа», который предоставлял право военному и морскому министрам устанавливать запретные воздушные зоны»[12]. Здесь речь идет о государственной измене и, следовательно, о запрещении полетов над определенными территориями не иностранных, а российских воздушных судов. Практически одновременно в 1912 г. Совет министров Российской империи издал постановление, предоставляющее право военному министру, по согласованию с министром иностранных дел, воспрещать иностранным воздушным судам перелет западной границы. 18 июня 1914 г. распоряжением российского правительства все полеты через западную границу были запрещены.[13]

Уже в самом начале ХХ в. государствами предпринимались попытки решить проблемы воздушного права на международной основе, используя в том числе свой национальный опыт. В 1910 г. в Париже состоялась дипломатическая конференция, целью которой являлось принятие конвенции о воздушном передвижении. Ее участниками стали 19 государств. Представители Англии отстаивали следующую позицию: «Государства будут иметь полный суверенитет над воздушным пространством над их территорией и территориальными водами». Противоположенной позиции придерживалась французская делегация, выступавшая за признание «свободы воздуха»[14]. Вследствие этого на конференции государства разделились на приверженцев английской и французской позиций. Такие диаметрально противоположенные позиции не позволили участникам конференции решить главный вопрос, касающийся установления правового режима воздушного пространства, – определить правовой статус воздушного пространства, расположенного над государственной территорией[15].

Значительный вклад в разработку общей концепции будущего воздушного права сыграл Институт международного права (международная неправительственная организация, занимающаяся проблемными вопросами международного права). В 1911 г. на Мадридский сессии этот институт рассмотрел представленный французским ученым Полем Фошилем новый обширный проект международной конвенции о воздушном передвижении в мирное и военное время. Институт рассмотрел эту конвенцию и принял ряд резолюций, устанавливающих основные принципы воздушного права. Эти научные разработки и предложения впоследствии легли в основу международно-правовых актов и национальных воздушных законодательств многих стран мира.

Первым источником международного воздушного права, по мнению В. Э. Грабаря, является соглашение между Францией и Германией от 26 июня 1913 г. Это соглашение было построено на признании за договаривающимися государствами права распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. Соглашение устанавливало разрешительный порядок влета иностранных воздушных судов в воздушное пространство другого государства. Причем в соглашении этот порядок градируется в зависимости от классификации воздушного судна (военное и невоенное). Так, военные воздушные суда могли влетать в воздушное пространство другого государства не иначе, как по приглашению. Невоенные суда допускались к полетам над чужой территорией, если были соблюдены определенные административные формальности, а именно если суда были зарегистрированы и имели опознавательные знаки и если у летчика имелось свидетельство на право совершать полеты. Главным же условием влета в чужое воздушное пространство невоенных судов было получение разрешения о праве полета в другое государство, получаемое от консула или другого дипломатического представителя[16]. Разрешительный порядок влета в воздушное пространство государства иностранных воздушных судов является неотъемлемой частью правового режима практически любого государства и в настоящее время.

Разногласия государств относительно правового статуса воздушного пространства над государственной территорией устранила Первая мировая война (1914–1919 гг.). В. Д. Бордунов по данному вопросу пишет: «Если до войны 1914 г. не все государства склонялись к признанию суверенитета над воздушным пространством, то в годы войны, показавшие всю опасность доктрины “свободы воздуха”, большинство государств стало признавать его в качестве обычно-правовой нормы международного права[17].

1.2. Развитие режима национального воздушного пространства до принятия Чикагской конвенции 1944 г

Первым многосторонним договором, явившимся фундаментом всего международного «права воздушных передвижений» (так тогда называли воздушное право), и в частности правового режима воздушного пространства, была Конвенция о регулировании воздушной навигации. Эта Конвенция была подписана в 1919 г. на Парижской мирной конференции, созванной для послевоенного (имеется ввиду окончание Первой мировой войны) урегулирования, в том числе вопросов, связанных с нормализацией международных полетов. Ратификация Конвенции затянулась на длительное время. Положения рассматриваемой Конвенции нас будут прежде всего интересовать в той степени, в которой они были позаимствованы из нормотворческой практики высокоразвитых в авиационном отношении государств и впоследствии влияли на совершенствование национального воздушного законодательства других государств (механизм взаимодействия национальной и международной правовых систем). Конвенция включала положения: о юридической природе воздуха (о правовом статусе воздушного пространства над государственной территорией. – А. Т.), о допущении полетов над чужой территорией, о правилах полетов (при взлете, полете и посадке). Кроме того, Конвенция устанавливала общие требования, касающиеся свидетельств о годности воздушных судов и патентов на право летчика управлять воздушным судном (свидетельство пилота. – А. Т.), и перечень грузов, которые могут быть перевозимы на воздушных судах, и др. Изучение положений Парижской конвенции 1919 г. позволяет сделать вывод, что ее действие распространялось на все воздушные суда: частные (гражданские) и государственные. Конвенция, кроме основного текста, имела восемь приложений, являвшихся ее неотъемлемой частью и поэтому носивших обязательный характер (это очень важное правовое решение. – А. Т.). Приложения регламентировали некоторые технические вопросы воздушных передвижений: опознавательные знаки, судовые книги, огни и сигналы, минимум требований от летчика, таможенный вопрос и т. п.[18] Однако в тот период многие государства не были готовы выполнять предписания приложений. Это привело к тому, что государства «практически не соблюдали принятые международные стандарты»[19].

Установления Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) не регламентировали коммерческие воздушные перевозки, так как только «25 августа 1919 г. начались перевозки пассажиров и грузов по первой международной воздушной линии Лондон – Париж на приспособленном для этих целей бомбардировщике, а затем по линии Брюссель – Париж. Их объемы были весьма незначительны, и мало кто предвидел, что еще при жизни одного поколения авиация займет столь ответственное место в международной транспортной системе»[20].

Существенным недостатком Парижской конвенции 1919 г. (см. приложение № 1) явилось отсутствие в ней положений, регламентирующих использование воздушного пространства за пределами государственной территории (международного воздушного пространства). До принятия в 1944 г. Конвенции о международной гражданской авиации и в 1958 г. Конвенции об открытом море (Женевская конвенция 1958 г.) правовой статус и правовой режим международного воздушного пространства не устанавливались. «Свобода полетов над открытым морем осуществлялась на основе обычая»[21]. Только с появлением положений ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) о том, что «над открытым морем действующими являются правила, установленные в соответствии с настоящей Конвенцией», начинается становление международно-правового режима воздушного пространства за пределами государственной территории, однако только в отношении полетов гражданских воздушных судов. Правовой же статус такого воздушного пространства впервые был обозначен в ст. 2 (п. 4) Женевской конвенции 1958 г., и «свобода полетов стала составной частью принципа свободы открытого моря»[22].

По мнению В. Д. Бордунова, это произошло прежде всего из-за ст. 5 и 34, которые «содержали ряд дискриминационных положений. Так, ст. 5 проводила резкую грань между странами – участницами Конвенции и не участвующими в ней государствами, отказывая последним в праве осуществления полетов их воздушных судов над территориями договаривающихся стран, а ст. 34 закрепила положение, обеспечивающее господство пяти стран-победительниц (в Первой мировой войне. – А. Т.) в Международном комитете по воздушной навигации. В дальнейшем в эти статьи были внесены изменения, частично устранившие упомянутые недостатки»[23].