В Маклаков - Иностранное конституционное право (Под ред. проф. В.В. Маклакова) Страница 44

Провинциальные советы избираются вначале по одномандатной мажоритарной системе в округах, а затем по пропорциональной системе в рамках провинции. При распределении мест между партийными списками в провинции при определении квоты в знаменателе применяется цифра «2» и распределение оставшихся мест по правилу наибольшего остатка.

Муниципальные советы избираются по-разному в зависимости от численности жителей коммун. В коммунах с числом жителей 15 тыс. и менее применяется мажоритарная система с возможностью панаширования. В коммунах с числом жителей более 15 тыс. места распределяются по пропорциональной системе с применением правила д'Ондта.

В 1993 г. была изменена избирательная система при выборах советов главных городов провинций и наиболее крупных городов страны (Милан, Турин, Палермо, Рим, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя); в названных городах стала применяться комбинированная мажоритарная и пропорциональная системы, а также были введены прямые выборы мэров. Они избираются путем двухтурового голосования по мажоритарной системе — в первом туре для избрания нужно набрать абсолютное большинство поданных голосов; если никто такого большинства не получил, то во второй тур проходят два кандидата, получившие наибольшую поддержку избирателей. Введение прямых выборов мэров имеет цель обеспечить их независимость по отношению к выборным советам и политическим партиям. Одновременно введение такого порядка избрания мэров ведет к необходимости блокирования политических партий, поскольку изолированная партия не имеет каких-либо шансов на победу.

Кроме выборов, итальянские избиратели призываются к урнам при проведении референдумов. Италия — вторая европейская страна, в которой в послевоенный период число проведенных референдумов уступает лишь Швейцарии. Конституция 1947 г. предусматривает довольно значительное число различных референдумов на национальном и местном уровнях. Включение процедуры референдума в законодательный процесс и права народной инициативы явились отражением демократических настроений в Учредительном собрании, вырабатывавшем основной закон после долгих лет фашистской диктатуры.

Конституция закрепляет право народной инициативы (абз. 2 ст. 71), которая не заканчивается народным голосованием, а рассматривается парламентом. Законопроект с приложением не менее 50 тыс. подписей избирателей передается председателю одной из палат парламента, которая проводит проверку и подсчет подписей и устанавливает их законность. Законопроект вносится в виде постатейного текста, сопровождаемого пояснительным докладом. Практическое использование института народной инициативы на национальном уровне невелико. Лишь после принятия закона о референдумах и народной инициативе 1970 г., обеспечившим применение конституционной нормы, было внесено до 1987 г. только 30 инициатив, среди которых лишь немногие были приняты к рассмотрению парламентом.

Референдум предусмотрен основным законом страны (ст. 132 и 133) при изменении территориальных границ внутри государства. Такое голосование проводится при слиянии существующих областей и создании новых областей с числом жителей не менее миллиона по предложению коммунальных советов, представляющих не менее трети заинтересованного населения. Такое же голосование проводится при отделении провинций и коммун от одной области и присоединении к другой. В пределах области посредством референдума могут образовываться новые коммуны, изменяться их границы и названия.

О возможности проведения конституционного факультативного референдума на основании статьи 138 основного закона уже говорилось.

Наиболее оригинальным, предусмотренным статьей 75 конституции, является институт народного вето в отношении уже действующего закона. Сама конституция называет такое голосование референдумом. Такое голосование может быть проведено по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов для отмены полностью или частично уже действующего закона или акта, имеющего силу закона (например, декрета-закона, акта делегированного законодательства). Применение такого голосования не ограничено временным отрезком от даты вступления акта в силу. Правда, из-под действия названной нормы изъяты законы о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

Референдум, проводимый на основе статьи 75 конституции, стал единственной формой такого голосования на национальном уровне. Было несколько «волн» референдума (народного вето), в частности, в 1974, 1978, 1981, 1985 гг. и т. д. в отношении более двадцати законов. Каждая «волна» включала голосования об отмене, как правило, нескольких законов.

Несмотря на значительное число голосований на национальном уровне, проведение референдума в Италии значительно ограничено. Так, не разрешается представлять требования о проведении референдума в форме народного вето в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат парламента и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат. С учетом этих положений и некоторых других требований о проведении таких голосований могут представляться ежегодно с 1-го января по 30 сентября. Если произведен досрочный роспуск одной или обеих палат парламента, то после опубликования декрета президента республики о назначении новых выборов в обе или в одну палату, ранее назначенный референдум автоматически откладывается и сроки, связанные с процедурой этого голосования, возобновляются по истечении 365 дней со дня выборов. Иначе говоря, при нормальной работе парламента, не прерываемой досрочным роспуском, остается около двух с половиной лет из пятилетней легислатуры, когда могут вноситься требования о проведении голосования.

В соответствии со статьей 123 конституции каждая область имеет право устанавливать в своем статуте процедуру референдума в отношении законов и административных постановлений области. Статуты содержат такие нормы, за исключением области Сицилия. Референдум в областях имеет два вида: консультативный и форму народного вето. Например, в области Лацио голосование назначается для вынесения решения о полной или частичной отмены областного законодательства по требованию 50 тыс. избирателей области или двух провинциальных советов, принятым в каждом из них двумя третями установленного состава советников, или 10-ю коммунальных советов, в избирательные списки которых внесено не менее 50 тыс. человек, принятым в каждом совете двумя третями установленного числа советников. Не допускается референдум в отношении налоговых вопросов и для принятия бюджета. В других областях установленные иные квалификационные требования для проведения голосования в форме народного вето. Например, в области Базиликата требуется 8 тыс. подписей. В статутах областей закреплен и институт народной инициативы. Однако, в настоящее время институты непосредственной демократии в областях практически не используются.

Центральные органы государственной власти

Система центральных органов государственной власти Италии строится на основе принципа разделения властей: законодательная власть вверена двухпалатному парламенту, исполнительная (как и во всех парламентарных странах) имеет двойственную структуру, — она включает Президента республики и правительство — Совет министров. Составной частью системы органов является Конституционный суд, обеспечивающий функционирование государственной системы в соответствии с нормами основного закона.

Парламент. Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют их «палатами». Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они принимают решения совместно (выборы президента республики, назначение членов Конституционного суда. Высшего совета магистратуры и др.), поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Но и в этом случае неравенство палат иллюзорно: депутаты и сенаторы голосуют не по принадлежности к своим палатам, а по принадлежности к своим партийным фракциям.

Поскольку обе палаты формируются по примерно одной и той же избирательной системе, то политический состав палат весьма схож между собой и поэтому отсутствует четкое противостояние между ними. Расхождения между палатами носят скорее технический характер, чем политический. Создание Сената, вроде бы ненужного с логической точки зрения, объясняется условиями становления государственного строя в Италии после Второй мировой войны, борьбой между силами, выступавшими за монокамерализм, и сторонниками традиционного бикамерализма.

Итальянские депутаты и сенаторы обладают обычными для западноевропейских парламентариев иммунитетом и индемнитетом. Палаты действуют на основе собственных регламентов, принимаемых абсолютным большинством их членов. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей. Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную сессию, то вторая собирается по праву.