Абрам Фет - Катастрофы в природе и обществе Страница 14

Конечно, если не решено, за что штрафовать, то есть каким образом измерять наказываемую экологическую вину, то может показаться беспредметным всякое обсуждение вопроса о штрафах. Но в действительности это обсуждение уже сейчас возможно и необходимо. Дело в том, что штрафы действуют на людей так же, как другие экономические мотивы, подробно обсуждаемые дальше, в главах о рынке: вовсе не углубляясь в психологию предпринимателей, можно предвидеть, как они будут реагировать на денежные потери. Представим себе, что у нас есть какие-нибудь показатели экологического ущерба – хотя бы столь несовершенные, как пресловутые ПДК и ПДВ. Если есть основания полагать, что снижение этих показателей приведет к улучшению экологической ситуации, то не следует ждать до тех пор, пока наука выработает лучшие показатели – тем более, пока их примет государственная власть. Штрафы, основанные на этих показателях, уже могут быть полезны, если только эти штрафы в самом деле заставят предпринимателей принимать меры для их снижения. Более того, когда будут разработаны и приняты лучшие показатели загрязнения среды, надо будет только "переставить" штрафы на эту новую основу, и субъекты, научившиеся реагировать на штрафы по старым показателям, несомненно станут так же действовать и в новой системе штрафования: ведь их рыночные мотивы поведения останутся теми же. Меры против загрязнения могут состоять, например, в устройстве очистных сооружений, или даже в коренной перестройке технологии производства.

Набросок теории штрафов, излагаемый дальше, не зависит от того, за какие именно провинности штрафуют предпринимателей: важно только, что устранение этих провинностей улучшает экологическую ситуацию, и что принятая система штрафов в самом деле вынуждает этих людей, руководствующихся только своими личными интересами, устранять то, что им вменяется в вину.

До сих пор мы занимались только экологическим ущербом, простейшим видом которого являются загрязнения: заинтересованной стороной здесь является население. Другой заинтересованной стороной являются предприятия, работа которых создает этот ущерб. Наконец, есть еще и третья сторона – штрафующие органы, создаваемые государственной властью для осуществления принятой этой властью политики штрафов. Было бы наивно полагать, что люди, служащие в этих органах, не имеют никаких интересов, кроме общественных: такие энтузиасты встречаются, но мы должны считаться со средними людьми, а средние люди чаще всего преследуют свои собственные интересы. Поэтому мы будем исходить из того, что штрафующие органы, оставаясь в рамках принятых законов о штрафах, будут применять их в своих интересах. Мы не рассматриваем случая, когда эти органы вовсе не соблюдают законов, поскольку в таком случае они просто будут на содержании предприятий. Штрафование может быть эффективным лишь тогда, когда прямое нарушение законов ни для кого не остается безнаказанным. Дальше мы увидим, как можно обходить законы о штрафах, и как можно с этим бороться.

Рис.4

Простейший случай, когда штраф может повлиять на экологическую ситуацию, изображен на рисунке 4. На этом рисунке по оси абсцисс откладывается величина штрафа за "единицу загрязнения" (вспомните, что говорилось выше о различных оценках экологических нарушений). Величина штрафа S устанавливается властями и может меняться со временем, но на рисунке 4 изображена не зависимость штрафа от времени, а зависимость экологического ущерба от величины штрафа. По оси ординат откладывается величина U экологического ущерба, происходящего при заданной величине штрафа S. Как видно из рисунка, вплоть до некоторой пороговой величины штрафа S0 предприятие никак не реагирует на штрафы, то есть ему выгоднее выплачивать штрафы, чем ставить очистные устройства. (Напомним, что прямое нарушение законов не допускается, так что при доказанном нарушении закона предприятие в самом деле платит штраф!). Когда штраф возрастает до критического размера S0, предприятию оказывается выгоднее поставить очистные устройства, чем продолжать платить такие штрафы: выбросы резко уменьшаются, что соответствует переходу с верхней ступени рисунка 8 на нижнюю. Естественно, этот новый уровень выбросов удовлетворяет предприятие, поскольку очистные устройства и были поставлены с этой целью. Так как загрязнение резко снизилось, ситуация около критической величины штрафа S0 удовлетворяет также население. Но она не удовлетворяет штрафующий орган!

В самом деле, рассмотрим практику штрафования с точки зрения интересов штрафующих чиновников. В течение года они взимают в виде штрафа общую сумму денег D, зависящую от величины штрафа за единицу загрязнения S: эта зависимость представлена на рисунке 5, где линейная часть графика изображает пропорциональный рост суммы D при повышении штрафа и постоянном уровне загрязнения. Обычно чиновники и содержатся за счет этой суммы, причем их деятельность стимулируют, оставляя им определенную долю их "выручки". В этих деньгах, конечно, заинтересована и местная администрация, но для простоты мы будем говорить о прибыли чиновников.

Ясно, что вплоть до уровня штрафа S0, когда в экологии ничего не меняется, а чиновники регулярно взимают свою мзду, мы имеем дело с обыкновенным рэкетом: это попросту навязываемый предпринимателям побор, предлог которого всем безразличен. И точно так же, как обыкновенный рэкет не уменьшает преступности, экологический рэкет не уменьшает загрязнения.

Рис.5

По закону (или по решению местной администрации) устанавливается некоторое значение штрафа S, но фактический уровень штрафования во многом зависит от людей, налагающих штрафы. Эти люди могут смотреть сквозь пальцы на часть нарушений, получая за это взятки или просто руководствуясь тем очевидным соображением, что при слишком строгом штрафовании можно в самом деле заставить виновников заняться очисткой, а от этого поступление прибыли уменьшится (как это видно на рисунке 5 после критической точки). Чиновники очень гибко применяют – или не применяют – установленные нормы, и поскольку в этом их главный интерес, то поведение этих людей почти бессознательно. Таким образом, предприниматель, который принимает в расчет среднюю величину штрафования, реагирует не на официальную норму штрафа, а на его фактический уровень. По существу, этот средний уровень штрафа и следует принимать за величину S в наших рассуждениях.

Конечно, чиновники вовсе не заинтересованы в экологических результатах штрафования: они оптимизируют свою прибыль. В случае, изображенном на рисунках 4 и 5, они предпочли бы поддерживать штраф на уровне, чуть меньшем порогового значения S0, извлекая наибольшие выгоды из своего рэкета, но не заставляя предпринимателей спасаться от невыносимых штрафов установкой очистных сооружений. Этот уровень соответствует верхней точке графика 5.

Предположим, однако, что под действием общественного мнения, возмущенного продолжающимися загрязнениями, приходится поднять штраф до уровня эффективности S0. Тогда, сохраняя этот уровень штрафа, можно было бы держать загрязнения на нижнем уровне рисунка 4, устраивающем и население, и предпринимателей, поскольку они устроили очистку как раз до такого уровня, при котором готовы платить штраф S0. Но тогда недовольна штрафующая организация, лишившаяся своего рэкета, и может быть недовольна администрация, получающая главную часть прибыли от штрафа и отдающая штрафующим чиновникам установленную долю этой прибыли в виде премии: в самом деле, ведь сумма поступлений от штрафа, соответствующая критическому значению штрафа, изображается ординатой графика 5 в точке S0 и, следовательно, гораздо ниже прежних прибылей от штрафного рэкета!

Тотчас же приводятся в действие механизмы обработки общественного мнения. Людям объясняют, что пониженный уровень загрязнений после введения очистки все еще опасен для здоровья, что принятые меры недостаточны, и что надо еще больше повысить штрафование, чтобы заставить предпринимателей считаться с интересами населения. Всю эту благородную словесность, разумеется, поддерживают врачи, искренне озабоченные возможными последствиями загрязнения, как и должны быть озабочены врачи, и политики, повторяющие аргументы врачей и заказывающие новые аргументы. Вследствие этой корыстной пропаганды приемлемое для общества равновесие в точке S0 оказывается неустойчивым.

После этого начинается новая эскалация штрафа. Так как загрязнения теперь остается постоянным – на пониженном уровне рисунка 4 – то при повышении штрафа прибыль штрафующей организации и ее покровителей в администрации снова растет по линейному закону, то есть пропорционально величине штрафа, и предприниматели выплачивают все бо'льшие суммы штрафа за одно и то же загрязнение, между тем как экологическая ситуация остается неизменной, на уровне, установившемся после пуска очистных сооружений. Хотя прибыли от штрафа не достигают обычно прежних размеров (см. верхнюю точку графика 5), здесь опять происходит рэкет, поскольку нельзя помешать безудержному стремлению людей извлекать прибыли из своего положения. Деньги, полученные от штрафования, иногда используются на улучшение муниципального хозяйства, но компании, выплачивающие эти штрафы, всегда перелагают эти расходы на потребителей, повышая, сколько возможно, цены на свою продукцию. И все же, в отличие от рэкета на первом линейном участке, этот рэкет происходит в более благоприятных для населения экологических условиях, в чем и состоит смысл системы штрафования.