Юрий Игрицкий - Россия и современный мир №1/2012 Страница 5

Другой способ управления при невозможности выявить конечную цель – последовательное определение наиболее предпочтительного направления следующего шага в пределах ближайшей траектории системы. В теории менеджмента такой способ называется инкрементализмом, т. е. внесением небольших, но улучшающих изменений26. Однако инкрементализм также не гарантирует успеха, поскольку даже в эволюционном развитии нередки тупиковые ветви.

Первый шаг данного способа управления – это формулировка тезиса о том, что единственной универсальной целью существования системы является само ее существование27. То есть для России как сложной государственной системы целью является сохранение и дальнейшее развитие государства. Осталось определиться с содержанием понятия «государство Россия». Традиционно выделяются следующие общие признаки и отличительные черты государства, характеризующие его как специфическую организацию общества: территория, население, публичная власть и суверенитет28. Отсюда следует, что базовые ценности отечественной государственной системы, ее универсальные цели – это сохранение и развитие (приумножение, улучшение качества):

• территории – путем защиты территориальной целостности страны, ее суверенитета, защиты экономической и национальной безопасности страны, обеспечения ее сбалансированной заселенности;

• населения – путем достижения достойного уровня и качества жизни граждан на всей территории страны, преодоления тенденций депопуляции.

Очевидно, что все указанные тезисы подлежат отражению либо учету в Федеральном законе «О государственном стратегическом планировании», разработка и принятие которого давно назрели.

1. Дмитриев М. В ожидании перспектив. Долгосрочное планирование и управление территориальным развитием в России все еще в зачаточном состоянии // «Российская бизнес-газета». 10 ноября 2009 г. № 727 (43).

2. Доктрина регионального развития Российской Федерации: Макет-проект / Сулакшин С.С. и др. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. – М.: Научный эксперт, 2009.

3. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 11 декабря 2006 г. № 50. Ст. 5278.

4. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 4 февраля 2002 г. № 5. Ст. 531.

5. Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. – М.: КНОРУС, 2010.

6. Юридический словарь / http://dic.academic.ru/contents.nsf/lower

7. Энциклопедический словарь экономики и права / http://dic.academic.ru/contents.nsf/ dic_economic_law

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР И РЕГИОНЫ РОССИИ: МЕНЯЮЩИЕСЯ ОТНОШЕНИЯ

К числу наиболее актуальных проблем, стабильно стоящих во внутриполитической повестке дня Российской Федерации и традиционно акцентируемых в ходе электоральных циклов, относятся вопросы отношений центра и регионов, динамики регионального развития, федерализма и местного самоуправления. Накануне очередных выборов, впервые задающих более долгосрочную модель политической обратной связи, особую важность приобретает задача оценки тех приоритетов, которые выстроились за последние годы и сохраняют актуальность в свете перспектив дальнейшего развития.

На протяжении всей недолгой истории новой России характер федеративных отношений каждый раз определялся факторами общей обстановки в стране. В 1990-е годы перед лицом парада суверенитетов государство искало возможности его постепенного сдерживания. Тогда использовались механизмы умиротворения и установления баланса между растущими разновекторными интересами самореализации национальных регионов России и сохранением единого конституционного пространства в рамках всей, подверженной центробежным тенденциям, страны.

С началом нового XXI в. концепция последовательно менялась. Федеральный центр стал выстраивать вертикаль власти, и правовые механизмы закрепили вертикально интегрированную иерархию государственного управления в стране, большинство экономических ресурсов было аккумулировано в руках самого Федерального центра, а в качестве доминирующей ценности в общественное сознание активно внедрялось понятие единства России – соответствующее название получила и ведущая политическая сила. Совокупность этих инструментов позволила политически централизовать российский федерализм, подчинив его уже не договорной логике, при которой центр фактически вел торг с разными регионами, а логике «диктатуры закона», когда отношения со всеми регионами строились исходя из общих правил игры.

Далее федеративные отношения в России стали характеризоваться проблемами совсем иного характера по сравнению с изначальными условиями. Это проблемы, порожденные самой жизнью общества, его насущными потребностями и интересами: комплексным развитием субъектов Федерации в рамках единого общенационального вектора, сохранением гражданского мира и укреплением социальных связей между жителями разных частей страны, преодолением последствий глобального финансово-экономического кризиса. Именно в этом контексте продолжает определяться развитие российского федерализма и сегодня.

На новом этапе на первое место вышло понятие эффективности: насколько эффективно субъекты Российской Федерации, их руководство умеют справляться с ключевыми проблемами, преодолевать современные – в первую очередь – социально-экономические сложности, решать насущные задачи на местах, влиять на достижение целей модернизации и технологического развития экономики данной территории.

Вопрос об эффективности власти в субъектах Российской Федерации всегда был актуален, однако в политико-правовое поле он вошел после перехода к системе наделения полномочиями губернаторов через региональные парламенты по представлению президента России. Тогда президентом был принят Указ от 28 июня 2007 г. № 825, устанавливающий систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации29.

Разработка, утверждение и внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означали окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания отношений «центр-периферия» в вертикаль исполнительной власти.

Если изначально, после издания Указа № 825, вопросами эффективности региональных властей занималось Управление внутренней политики Администрации Президента России, то сегодня они находятся в ведении Правительства Российской Федерации, что является дополнительным аргументом в пользу последовательной технологизации и даже рутинизации процедуры оценки этой эффективности: Правительство не занимается политическими вопросами; в его ведении традиционно сосредоточены проблемы социально-экономического развития страны.

В последние годы изменения в системе взаимодействия Федерального центра и регионов уже не носили революционного характера, хотя с формально-юридической точки зрения те меры, которые принимались в данной сфере, оставались значимыми. Они точечно корректировали федеративные отношения и, безусловно, следовали общему вектору на стабилизацию единой системы исполнительной власти в стране.

Так, в порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (губернаторов) было внесено изменение, в соответствии с которым кандидатуры, которые предлагаются президенту для представления региональному парламенту, стали отбираться не президентскими же назначенцами – полпредами в федеральных округах, а партиями, обладающими большинством в этих самых парламентах регионов. С учетом того, что большинством в законодательных собраниях всех регионов продолжает обладать правящая партия «Единая Россия», какой-либо перегруппировки сил это не спровоцировало, однако нельзя не признать институционального смысла: из сферы сугубо бюрократической отбор кандидатур перешел в сферу публичной политики.

Похожую цель преследовало и другое нововведение. В очередной раз был изменен порядок формирования Совета Федерации. На протяжении многих лет – со времен первой значимой реформы этого органа государственной власти, когда губернаторы и спикеры законодательных собраний были заменены в нем их представителями, – не кончается дискуссия о более качественном порядке формирования верхней палаты российского парламента.

Согласно Конституции России, в отличие от Государственной думы, которая избирается, Совет Федерации формируется в соответствии с порядком, устанавливаемым соответствующими законами. Из-за этого противопоставления (избрание vs формирование), а также из-за неурегулированности в Конституции порядка формирования и происходит постоянный возврат к этому вопросу.