Владимир Ильин - Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов Страница 2

Рисунок 1.6. Прогноз реального дефицита бюджетов субъектов РФ в 2012–2015 гг., млрд. руб.

Источник: расчёты ИСЭРТ РАН по данным Минфина РФ.

Прогнозы Минэкономразвития РФ относительно бюджетного дефицита регионов более пессимистичны: за 2013–2015 гг. дефицит территориальных бюджетов должен увеличиться в 7 раз – до 330 млрд. руб. в 2015 г. против 50 млрд. руб. в 2012 г., а в 2018 г. он составит около 2 трлн. рублей[9], что в два раза превышает расходы, запланированные в 2018 г. на реализацию государственной программы РФ «Развитие образования на 2013–2020 годы».

Ведущий российский экономический публицист А. Н. Привалов приходит к выводу о том, что «… от силы десяток самых сильных регионов сможет внести обещанный от их имени вклад в социальную сферу, остальные будут выбирать: сорвать ли строительство дорог – отопительный сезон – или повышение зарплаты врачам – или учителям»[10].

Для выполнения предвыборных обещаний Президента регионам придётся наращивать долги. В частности, об этом свидетельствуют прогнозные параметры региональных бюджетов большинства субъектов Северо-Запада Российской Федерации, а также Липецкой и Челябинской областей (табл. 1.2).

Долговой кризис субнациональных бюджетов станет основным фактором сокращения инвестиционных расходов, ослабления поддержки внутреннего спроса и уменьшения возможности противостоять новым проблемам в сфере бюджета.

Риски исполнения региональных бюджетов видят и эксперты международного рейтингового агентства Standard & Poor’s[11], которые предупреждают: «Если российские власти не изменят политику передачи полномочий, то более половины субъектов РФ ожидает дефолт уже в 2013 г.».

Таблица 1.2. Прогноз государственного долга субъектов РФ в 2013–2015 гг., млрд. руб.

Обеспечение исполнения социальных гарантий стало серьёзной проблемой российского общества. Трудности при решении социальных вопросов обычно объясняются ограниченностью доходов государственного бюджета. При этом ответственность за исполнение и финансирование социальных обязательств всё в большей мере перекладывается на региональный уровень без адекватного перераспределения доходных источников.

Вместе с тем российские власти не в полной мере используют имеющиеся возможности увеличения доходов бюджетов, прежде всего посредством ограничения оттока капитала. В стране отсутствует система государственного регулирования вывоза предпринимательского капитала, не сформировалась государственная политика в сфере вывоза капитала и даже сама концепция этой политики.

В препринте «Влияние интересов собственников металлургических корпораций на социально-экономическое развитие» мы отмечали, что в последние годы, при высокой потребности во внутренних инвестициях для осуществления структурной перестройки экономики, за рубежом аккумулируются значительные капиталы российского происхождения. Во многом это стало возможным после снятия российскими властями в 2006 г. ограничений на трансграничное движение капитала. Перечисления средств физическими лицами из России увеличились в 3,5 раза – до 44 млрд. долл. в 2011 г. против 12,5 млрд. долл. в 2005 г. Чистый же отток капитала вырос за этот период с 0,1 до 80,5 млрд. долл.

Весьма жёстко комментировал отмену ограничений по валютному регулированию академик Д. С. Львов: «Продавленный с помощью ультраправых либералов закон о либерализации внешнеэкономической деятельности является не только научно не аргументированным, но и чрезвычайно опасным для страны по своим социально-экономическим последствиям… Удивление вызывает сам факт, что при принятии нового валютного закона интересы десятка богатейших олигархов перевесили интересы многомиллионного населения России»[12].

К сожалению, тенденции расширения масштабов утечки капитала из Российской Федерации продолжались и в 2012 г.

По данным Банка России, за 9 месяцев 2012 г. чистый вывоз капитала составил 58 млрд. долл., что на 12,4 млрд. долл. больше, чем за аналогичный период предыдущего года (табл. 1.3). Эта сумма в 35 раз превышает доходы среднестатистического регионального бюджета Российской Федерации.

Таблица 1.3. Чистый вывоз капитала и трансграничные операции физических лиц, млрд. долл.

Подавляющая часть денег вывозится не банками, а предприятиями реального сектора, владельцы которых в поисках минимизации налогообложения зарегистрированы, как правило, в офшорах. Если за январь – сентябрь 2012 г. банки вывели из страны 5,3 млрд. долл., то предприятия – 52,6 млрд. долл.

За 9 месяцев 2012 г. физические лица перевели за рубеж 35 млрд. долл., в то время как в Россию пришло в 3,4 раза меньше – всего 10 млрд. Причём объём перечислений в страны СНГ составил почти 14 млрд. долл. По нашим расчётам, подоходный налог с перечисленной суммы должен быть уплачен в размере 1,8 млрд. долл., а страховые взносы – 4,1 млрд. долл. (порядка 180 млрд. в рублёвом эквиваленте). К сожалению, информация о налогах, уплаченных с переведенных средств, официально не публикуется.

Вывоз частного национального капитала осуществляется путём открытия срочных депозитов в заграничных банках; приобретения низкодоходных ценных бумаг иностранных эмитентов и недвижимости за границей. При этом возникают специфические формы и способы вывоза капитала, которые могут не отвечать интересам развития национальной экономики и оказывать на неё дестабилизирующее воздействие. К таким формам относятся: невозврат экспортной выручки; заключение фиктивных контрактов на поставку продукции; проведение фиктивных операций с ценными бумагами; вывод активов в офшорные зоны и др. В банковской статистике эти формы учитываются как сомнительные операции.

За 9 месяцев 2012 г. общая сумма недополученных средств в результате сомнительных операций увеличилась на 2,8 млрд. долл. по сравнению с аналогичным периодом 2011 г. и составила 25,8 млрд. долл. или 45 % от объёма вывезенного капитала (табл. 1.4).

Таблица 1.4. Сомнительные операции по вывозу капитала из России

Кроме того, Банк России ведёт статистику нераспознанных операций (чистые ошибки и пропуски), которые также растут. Если за 9 месяцев 2011 г. показатель данной статьи платёжного баланса России составлял 4,2 млрд. долл., то по итогам 9 месяцев 2012 г. – уже 13 млрд. долл. или более 22 % вывезенных средств.

Данные факты свидетельствуют о том, что, несмотря на либерализацию вывоза капитала из РФ, экспортёры капитала осуществляют сделки с нарушением принятых норм, переводя за границу так называемый «серый» или неучтённый капитал.

Как правило, вывоз капитала, прежде всего крупными экспортёрами, осуществляется с использованием офшорных схем в целях минимизации налогообложения. Результаты нашего исследования и анализ работ отечественных учёных, занимающихся проблемой офшоров, позволили выделить следующие самые распространённые схемы.

1. Передача прав собственности на крупное российское предприятие компании, зарегистрированной в офшоре. Это позволяет оставлять часть налогов в распоряжении собственников, информация о которых не раскрывается.

2. Занижение контрактных цен по сравнению с общемировыми. По данным Счётной палаты РФ, в 2008 г. более 80 % угля (72 млн. тонн), произведённого в Кемеровской и Ростовской областях, вывозилось по контрактам, заключённым с контрагентами, зарегистрированными в офшорных зонах. При этом уровень контрактных цен на уголь был ниже уровня цен реализации угля на мировых рынках в среднем на 30–54 %. Ориентировочный размер выручки, сформированной в офшорах и не подпадающий под российское налогообложение, составил 3,6 млрд. долл. или порядка 105 млрд. рублей[13]. Условный налог на прибыль с этой суммы оценивается в 25,2 млрд. руб., в том числе в федеральный бюджет – 6,8 млрд. руб., в бюджеты Кемеровской и Ростовской областей – 18,4 млрд. руб., или более 35 % от налога на прибыль, фактически поступившего в консолидированные бюджеты этих регионов[14].

3. Толлинговые схемы[15]. Как отмечает д.э.н. Н. А. Кричевский, «на толлинговой схеме сидят практически все заводы российского алюминиевого монополиста О. Дерипаски» (ОАО «Русский алюминий» – РУСАЛ). Применение данной схемы позволяет компании оставлять у себя до 90 % прибыли. В 2008 г. Счётная палата РФ оценивала толлинговые потери бюджета только по налогу на прибыль в 11,5 млрд. руб. А ведь есть ещё и другие налоги и сборы»[16].

4. Страховые схемы. Холдинг создает офшорную страховую компанию, страхует через неё риски, по которым заведомо не наступит страховое событие, и перечисляет часть прибыли на страховые премии, затем эти средства в виде займов снова заводятся в основной холдинг[17].