Аделина Эмирова - Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография Страница 6

2) В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 20 марта 2008 г. № 140–24 «О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг.» в качестве целевого ориентира социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2008–2011 гг. было принято отношение месячных среднедушевых денежных доходов к величине установленного в Санкт-Петербурге прожиточного минимума на душу населения. Например, стандарт по указанному соотношению на 2011 г. был установлен в размере 5,2 [15].

Задача 2: расчет плановых показателей развития в социальной сфере. Обратим внимание на то, что целевые социальные стандарты (ориентиры) являются исходной основой для расчета промежуточных результативных показателей на каждый год того периода, который охватывается данной целевой программой. Например, именно прогнозируемые промежуточные результаты становятся основой для формирования годовых планов и бюджетов по технологии БОР (см. ниже). Следует предложить две типовые экономико-математические модели для расчета показателей промежуточных результатов (ППР):

а) при равномерных абсолютных приростах результативного показателя объема бюджетных услуг:

; (1.1)

б) при равномерных темпах прироста результативного показателя объема бюджетных услуг:

, (1.2)

где ППРi – промежуточный показатель результата на конец i-того года действия программы, ЦП – целевой показатель (ориентир) программы, ИП – исходный (базисный) уровень показателя, n – период действия целевой программы, лет. Не вдаваясь в подробности, отметим, что для использования на практике более целесообразной является формула (1.2), так как расчеты по ней обеспечивают более равномерную напряженность в промежуточных показателях результатов за весь период действия данной программы.

Таким образом, социальные стандарты являются достаточно сложными объектами исследования, имеющими богатое социально-экономическое содержание с точки зрения проблем управления социальной сферой России. Осознание возможностей этих инструментов в условиях строительства рыночных отношений и ограниченности ресурсов страны четко обозначилось к середине 1990-х гг., когда стали появляться первые законодательные акты, регламентирующие статус социальных стандартов, норм и нормативов. Ограничить непомерное раздувание социальных гарантий, адекватно управлять социальной сферой в условиях рынка невозможно, например, без развернутой системы минимальных социальных стандартов, определяющих минимальные социальные обязательства государства. Можно говорить о формировании в настоящее время нового научного направления, связанного с разработкой и внедрением социальных стандартов в управление социальным развитием на всех уровнях – федеральном, региональном и местном.

Таким образом, в системе инновационных технологий управления социальным комплексом достаточно четко выделяется группа базисных технологий, используемых для решения общих проблем социальной политики в стране. Диапазон применения указанной группы технологий весьма широк, включая в себя постановку целей развития в отраслях социального комплекса, разработку и реализацию целевых программ социального развития (в том числе приоритетных национальных проектов), формирование системы социальной защиты для десятков миллионов граждан Российской Федерации и т. д. Проведенный нами анализ группы базисных инновационных технологий управления в социальной сфере показал значительную неравномерность в их внедрении и использовании. Так, если технологии целевого программирования скоро уже перестанут восприниматься как инновационные решения, то, например, технология форсайта находится пока еще на самой начальной стадии освоения в системе управления социальным комплексом России. Уровень научной разработки вопросов инновационного развития в системе управления социальной сферой также крайне неравномерен. Достаточно, например, обратить внимание на то, что по тем же вопросам разработки и использования целевых программ существует весьма большое количество научных публикаций, заметно хуже обстоят дела, например, с разработкой вопросов социальной стандартизации, и практически пока еще почти не исследованы принципиальные вопросы разработки и использования форсайт-технологий и т. п. Несмотря на то, что выделенная нами группа базисных инновационных технологий охватывает практически любые направления в управлении социальной сферой, нормативная правовая база в данном аспекте также развита крайне неравномерно: если вопросам программно-целевого управления посвящено свыше 100 нормативных правовых актов только федерального уровня, то технологии социальных стандартов – уже считанные единицы, при этом с 1997 г. в Государственной Думе находится проект закона о государственных минимальных социальных стандартах.

Исходя из сказанного, наиболее актуальными на сегодня проблемами в разработке и применении базисных инновационных технологий управления в социальной сфере следует признать:

– совершенствование законодательной базы, регулирующей все аспекты инновационной деятельности в развитии технологий управления;

– разработка теоретико-методологических проблем в области социальной стандартизации и форсайт-технологий, подготовка соответствующих методических разработок;

– развитие институциональной инфраструктуры в области инновационных технологий управления;

– обучение управленческих кадров основам разработки и применения новейших технологий управления в социальной сфере.

Глава II

Функциональные инновационные технологии управления в социальном комплексе

2.1. Технология бюджетирования, ориентированного на результат

2.1.1. Общие принципы бюжетирования, ориентированного на результат

При традиционной системе бюджетного процесса планирование бюджета будущего года происходит «от достигнутого»: бюджетные ассигнования по i-той статье в k+1 году (Бi, k+1) получаются, когда к соответствующему показателю предыдущего k-того года (Бi, k) прибавляются (изымаются) дополнительные суммы (∆Бi, k), для определения которых, однако, практически не существует обоснованных процедур:

.(2.1)

Ожидаемые результаты бюджетных расходов при данной технологии не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Понятно, что при такой системе планирования не могут не возникать существенные трудности, поскольку, например, не ставится задача оценить приоритетность и эффективность тех или иных направлений расходования бюджетных средств.

Принципиальная невозможность построения эффективного «сметного» бюджета обусловила интенсивный поиск инновационных решений с целью реформирования бюджетного процесса. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Ядром новой организации бюджетного процесса была принята широко распространяющаяся в мире концепция (модель)«бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (БОР) [28], [43], [57]. В самом общем виде технологию БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью. Иными словами, использование БОР предполагает наличие:

1) натуральных показателей результата деятельности бюджетополучателя на конец отчетного периода (например, число пролеченных больных, объемы общей площади построенного жилья, численность подготовленных рабочих и т. п.);

2) объема финансовых затрат на единицу результата деятельности бюджетополучателя (нормативный, расчетно-нормативный уровень затрат).

В этом случае принципиальная схема расчета требующихся бюджетных ассигнований на оказание i-того вида услуг (Бi) наглядно видна из следующей экономико-математической модели (формула 2.2):

, (2.2)

где Рi – показатель результата деятельности по i-тому виду услуг, Нi – расчетно-нормативный уровень финансовых затрат на единицу полезного результата, Б0i – сумма постоянных затрат, не связанных напрямую с объемом предоставленных услуг (например, расходы на содержание имущества бюджетного учреждения). Таким образом, в технологии БОР: