И. Куртяк - Административное право Страница 7

В первой половине XIX в. на фоне казенно-бюрократической системы резко выделялся крупный теоретик и практик государственного управления, государственного устройства и законодательной деятельности – М. М. Сперанский. В течение 1802–1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера, среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления по закону, а также формирования для слоя просвещенных людей, который стал бы между престолом и народом. Копируя английские порядки, М. М. Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В течение XIX в. шло развитие правовой науки, в рамках которой административное право еще не было вычленено. Это объяснялось сохранявшимся делением права только на две отрасли: публичную и частную. Из этой целостной трактовки правовой науки вытекала и соответствующая интерпретация понятия государства и государственного управления. Однако ряд подходов, специфичных именно для административного права, становился все более четко выраженным. В период с XIX по начало XX в. в России большой вклад в становление теоретической базы правовой науки внесли такие ученые, как Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, Л. В. Тихомиров, А. И. Елистратов и др. Наиболее известным трудом Н. М. Коркунова является двухтомник «Русское государственное право», изданный в Санкт-Петербурге в 1908–1909 гг. Рассматривая вопрос о формах властвования, Н. М. Коркунов разграничивает четыре формы: верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления. Вопросы административного права в данном труде не обособлены, а растворены в общей теории права.

Своеобразен подход к исследованию вопросов государственного управления у Л. В. Тихомирова, который издал в 1905 г. свой наиболее известный труд «Монархическая государственность». Он, как и Н. М. Коркунов, различает власть верховную, управительную (правительственную) и самоуправление. Особенность взглядов Л. В. Тихомирова состоит в его трактовке монархизма как социально-психологического явления. Психологизм его интерпретации заключается в том, что верховный правитель – царь является представителем Бога, из этого вытекает нравственная обязанность других уровней власти и народа повиноваться государю. Таким образом, система права имеет структуру, вытекающую не из его отраслевого деления, а из нравственно-психологической доминанты.

В начале XIX в. административное право постепенно становится самостоятельной, официально признанной отраслью правовой науки. Так, крупнейший российский административист А. И. Елистратов в 1911 г. издал курс лекций по административному праву. В нем отмечено, что административное право имеет своей целью упорядочить отношения между правящей властью и обывателями в делах государственного управления. Такому упорядочению служат общие юридические нормы, административные акты и др. В начале XX в. на политической арене России явно выделялись два течения: монархизм и либеральное направление. Эти два направления обнаруживали себя во всех сферах жизни, в частности в области правовых идей. Наиболее яркой ареной столкновения этих двух течений была такая область отношений, как взаимоотношения Государственной думы с царскими властями.

Развитию правовых идей в России на каждом этапе вполне соответствовали существующие административные структуры и правовые отношения. В целом развитие административных структур в России протекало очень медленно. В начале XVII в. центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. При этом местная власть почти не менялась десятилетиями. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 г. для этих органов власти был утвержден генеральный регламент. Лишь в январе 1864 г. появился первый законодательный акт, регламентирующий административную деятельность на местах. Этим документом было Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В 1890 г. было подписано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях.

Следует отметить, что во второй половине XIX и особенно в начале XX в. в России шел процесс постепенного усиления регламентации разных сторон административной деятельности. Одним из завершающих и наиболее значимых среди правовых актов об административной деятельности был изданный в 1905–1906 гг. Манифест об усовершенствовании государственного порядка. В этот же период были приняты именные Высочайшие указы Правительствующему сенату о временных правилах, об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В апреле 1906 г. были приняты Высочайше утвержденные основные государственные законы. В последнем документе содержались главы о верховной самодержавной власти, о правах и обязанностях российских подданных, о законах, о Государственном совете и Государственной думе.

Совершенно новый период в развитии правовой науки в России ознаменовался свержением прежнего государственного строя и установлением советской власти. Для понимания этого периода необходимо кратко напомнить трактовку вопросов управления в марксистско-ленинской теории. Роль государственного управления в социалистическом и коммунистическом обществе оценивалась высоко. Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для советской власти. Был создан новый госаппарат, организовано управление различными отраслями производства, центральная роль отводилась плановому началу в управлении и строгому всеобщему учету и контролю.

В советский период административное право как отрасль правовой науки продолжало развиваться, но при этом возникла своеобразная тенденция. На фоне расширения задач государственного управления шел процесс дифференциации наук, изучающих управление. При этом понятие административного права было сужено до административного управления как совокупности мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. Таким образом, административное право превращалось в милицейское право. В 20–30 гг. в нашей стране право трактовалось лишь как система правил поведения, установленных государством. В предвоенные годы развитие отечественной науки административного права характеризуется более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и конституциями союзных и автономных республик.

В период Великой Отечественной войны жесткая централизация управления позволила быстро и маневренно перестроить экономику с учетом военных условий. Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Научные работы того времени, к сожалению, страдали недостатком объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране.

В рамках развития правовой науки постепенно формировалось общепризнанное представление об общей части административного права. В 70–80 гг. вышла в свет серия книг по административному праву. Подводя общий итог характеристики процесса становления административного права в России, можно выделить следующие основные этапы:

• продолжительный период, в течение которого вопросы административного права являлись составной частью полицейского права;

• период, в который вопросы административного права являлись составной частью теории права и государственного права;

• период выделения административного права как самостоятельной отрасли правовой науки с общей и особенной частями;

• развитие административного права в советский период;

• последнее десятилетие XX в. – усиление функционально-регулирующей роли административного права (эта тенденция продолжается и в начале XXI в.).

3.2. Соотношение административного права с другими отраслями права

Правовая наука как целостная система характеризуется единством целей, принципов и механизмов правоприменения в каждой конкретной отрасли права. Такое теоретико-методологическое единство обеспечивает устойчивую нормативную ориентацию в государстве, общесистемные характеристики законодательства, единство основных понятий и терминов. Эта концепция единства подразумевает специализацию и дифференциацию перечисленных теоретико-методологических аспектов применительно к конкретным отраслям права.

Одним из проявлений указанных выше особенностей правовой науки являются закономерные связи и взаимодействия административного права с другими отраслями права. Можно выделить шесть основных линий таких связей.

1. Согласованное применение норм административного права и норм других отраслей права.