Алексей Казанник - Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие Страница 24

Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что использование природных ресурсов подразумевает действия человека, направленные на потребление естественных богатств. А охрана природы устанавливает границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, нарушение которых препятствует самовозобновлению природы, наносит ей невосполнимый ущерб. Поэтому охрана природы и рациональное использование природных ресурсов представляют собой две совершенно самостоятельные функции185.

Важнейшие задачи каждого субъекта РФ по защите прав и свобод человека и гражданина и по обеспечению им достойной жизни и свободного развития обусловили возникновение трех функций. На наш взгляд, их можно сформулировать следующим образом: 1) функция укрепления законности, охраны государственного и общественного порядка, защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) культурно-воспитательная функция; 3) функция социальной защиты и охраны здоровья населения.

Не вызывает сомнений, что столь многогранные задачи, как обеспечение комплексного развития территории субъекта РФ, поддержка предпринимательства и поощрение инвестиционной деятельности находятся в тесном единстве. В процессе взаимодействия они вызвали к жизни такую важную функцию управления, как обеспечение комплексного развития территории. Объектом воздействия этой функции является производственная и социальная инфраструктура субъекта РФ.

С содержательной стороны функция комплексного развития территории субъекта РФ характеризуется такими действиями, как планирование или оформление пространства региона, устранение диспропорций в развитии экономики, прямая и косвенная поддержка предприятий и хозяйственных организаций, развитие информационных технологий, строительство дорог и других коммуникаций, обеспечение сбора налогов и иных платежей.

С учетом сказанного, можно сформулировать перечень функций субъекта РФ. В него необходимо включить, как представляется, следующие функции:

• создание и реформирование органов исполнительной власти;

• укрепление законности, охрана государственного и общественного порядка, защита прав и свобод человека и гражданина;

• культурно-воспитательная функция;

• социальной защиты и охраны здоровья населения;

• управление государственной собственностью;

• обеспечение комплексного развития территории;

• охрана окружающей природной среды;

• рациональное использование природных ресурсов;

• сотрудничество с другими субъектами РФ и зарубежными странами;

• создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления;

• координация деятельности территориальных органов, подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Проектирование эффективной системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ на принципах НОУТ предполагает научно обоснованный подбор носителей функций (подсистем), устранение уже на этой стадии самой возможности возникновения параллелизма и дублирования в деятельности властных структур, роста численности и бюрократизации аппарата служащих, увеличения затрат общественно необходимого труда, расхода средств налогоплательщиков.

Наглядное представление о степени соответствия организационной системы исполнительных органов государственной власти субъекта РФ составу и характеру его функций можно получить на примере Омской области.

Согласно Уставу (Основному закону) Омской области руководителем региона является губернатор – председатель правительства Омской области. Двойственность, заложенная в его правовой статус, предопределила формирование неэффективной, бюрократической системы исполнительных органов государственной власти Омской области.

Для обеспечения работы губернатора – председателя правительства Омской области и определения основных направлений политики развития региона создан вспомогательно-технический аппарат. Он включает более 20 структурных подразделений. На содержание губернатора и его аппарата ежегодно тратится около 200 млн рублей186.

Систему органов исполнительной власти Омской области возглавляет правительство. Оно представляет собой постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти региона187. В его состав входят: губернатор – председатель правительства Омской области, два первых заместителя председателя правительства, пять заместителей и тринадцать министров. Если учесть, что при министерской системе управления заместители председателя правительства Омской области не осуществляют руководство взаимосвязанными отраслями и сферами политического, хозяйственного и социально-культурного строительства, то невольно придешь к выводу о явном переборе заместителей. Скорее всего, они были назначены руководителями министерств в ранге заместителя председателя правительства Омской области из ложно понятого чувства престижа, с нарушением правила народной мудрости, что «не место красит человека, а человек место».

Система органов исполнительной власти Омской области включает: правительство, министерства, главные управления, управления, иные органы исполнительной власти. Глубокий анализ организационной системы дает возможность четко определить, имеются ли у каждого органа исполнительной власти подведомственные объекты управления, способно ли правительство Омской области выполнять функции субъекта РФ, закрепленные в Уставе (Основном законе) области, насколько данные функции обеспечены организационно, имеют своих непосредственных носителей. Об этом можно судить по содержанию нижеследующей таблицы:

Таблица 2

Анализ состава подведомственных объектов управления, набора и характера функций субъекта РФ, системы региональных органов исполнительной власти показывает, что здесь имеются большие резервы для работы по обеспечению их более полного соответствия. В частности, в связи с реорганизацией системы органов исполнительной власти Омской области не совсем удачно подобраны носители основных функций региона, не сокращено число дублирующих структур, не обеспечены в организационном отношении такие важнейшие функции, как комплексное развитие территории, охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления.

В системе органов исполнительной власти Омской области созданы министерства, которые в силу своего правового статуса не смогут внести существенный вклад в реализацию функции комплексного развития территории региона. К их числу следует, в первую очередь, отнести Министерство развития транспортного комплекса и Министерство сельского хозяйства и продовольствия. Поскольку почти все предприятия транспорта и сельского хозяйства находятся в частной, муниципальной или федеральной собственности, то эти министерства не имеют подведомственных объектов управления и лишены какой-либо реальной возможности оказывать влияние на развитие соответствующих отраслей хозяйства. Местные министры по должности будут выступать в роли лоббистов интересов частных компаний, выколачивать у федеральных ведомств финансовые ресурсы для их развития, подменять органы местного самоуправления в организации работы коммунального транспорта.

Омская область относится к числу самых неблагополучных в экологическом отношении регионов России. Основными источниками загрязнения окружающей природной среды выступают теплоэнергетика, нефтеперерабатывающая промышленность, автомобильный транспорт. В г. Омске предельно допустимые концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе превышены в 5–10 раз, а все его окрестности превращены в свалки производственных и бытовых отходов. В области не осталось ни одного чистого водоема, не устранена угроза загрязнения Иртыша ртутью, не обеспечена эффективная охрана лесов от незаконных порубок и пожаров. В этих условиях ослабление надведомственного государственного контроля за соблюдением требований экологического законодательства во всех сферах хозяйственной деятельности региона неизбежно приведет к катастрофическим последствиям. Тем не менее в Омской области функции регулирования отношений по природопользованию и охраны окружающей среды возложены на Министерство природных ресурсов и экологии. Как сказал бы в таком случае великий русский баснописец И. А. Крылов, «и щуку бросили в реку». По примеру федерального центра здесь объединили в одном ведомстве функции использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Такое министерство заинтересовано лишь в хозяйственном освоении природных богатств. Оно по определению не сможет заниматься охраной природы Прииртышья. В его деятельности неизбежно произойдет смещение акцента на хищническое использование природных ресурсов, что повлечет за собой гипертрофированное развитие природоемких отраслей, применение расточительных технологий, использование на производстве морально и физически устаревшего оборудования, расширение сырьевой составляющей в промышленности и строительстве. Не будет поставлен надежный барьер проектам строительства производственных объектов с устаревшей технологией, выпуску транспортных средств, оборудования и материалов, представляющих угрозу для окружающей природной среды. В конечном счете, это приведет к нарушению экологического равновесия на региональном уровне, деградации окружающей природной среды, подрыву здоровья населения. Природа, как разрушенная фабрика, перестанет воспроизводить естественные ресурсы, которые служат одним из важнейших факторов развития экономики, охраны здоровья людей, роста материального благосостояния и культурного уровня жизни населения.