Алексей Казанник - Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие Страница 25

Не способно решить ни одну сколько-нибудь значимую экологическую проблему в пределах своей отрасли и Министерство сельского хозяйства и продовольствия Омской области. Министерство, как и в мрачные годы административно-командной системы в нашей стране, навязывает аграриям применение на полях пестицидов (ядохимикатов) для подавления сорняков, болезней и вредителей сельскохозяйственных культур, а также минеральных удобрений для повышения плодородия почв.

Ядохимикаты стали главной причиной загрязнения почвы, водоемов, атмосферного воздуха, гибели животных и растений во всех сельскохозяйственных зонах. Некоторые из препаратов способны длительное время сохраняться в почве, накапливаться в жировых тканях домашних и диких животных. Это обусловливает поступление их в организм человека, что неизбежно вызывает острое и хроническое отравление, аллергические заболевания, изменяет иммунологическую реактивность организма, нарушает функции печени и сердечно-сосудистой системы, пагубно отражается на потомстве. В районах массового применения ядохимикатов наблюдается взрыв раковых заболеваний, появление на свет детей с серьезными физическими и психическими отклонениями.

Однако служащие Министерства сельского хозяйства и продовольствия Омской области, видимо, не слышали об экологически чистых технологиях производства сельскохозяйственной продукции. Эти технологии предполагают повышение культуры земледелия, внесение в почву органических удобрений, уничтожение сорной растительности агротехническими методами, сохранение в природе всего многообразия диких животных. В самой природе имеются все необходимые удобрения и совершенно безопасные для окружающей среды и здоровья человека естественные средства защиты растений.

Между тем в Республике Саха (Якутия) сформирована эффективная система надведомственного контроля по охране природы, полностью соответствующая требованиям НОУТ. Возглавляет ее Министерство охраны природы Республики Саха (Якутия), наделенное полномочиями устанавливать пределы использования природных ресурсов, превышение которых может привести к нарушению экологического равновесия на региональном уровне, подорвать самовосстановительные силы природы. Оно решительно пресекает чрезмерную алчность промышленных и сельскохозяйственных ведомств, государственных и частных компаний в сфере природопользования, попытки экономить средства на охране природы, жизни и здоровье людей.

Справедливости ради следует отметить, что высшей формой государственного и муниципального управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях является не регулирующее воздействие на подведомственные объекты, а управление экономическими, политическими и социальными ситуациями. Если, например, речь идет об управлении сельскохозяйственной ситуацией, то исполнительные органы государственной и муниципальной власти не оказывают регулирующего воздействия на акционерные общества, фермерские и личные хозяйства, а создают лишь благоприятные условия для развития сельского хозяйства. В Тюменской области Департамент сельского хозяйства обеспечивает закрепление молодежи на селе, создание привлекательных рабочих мест, строительство дорог и объектов социально-культурного назначения за счет всех источников финансирования, закупку у крестьянских хозяйств продукции сельского хозяйства по гарантированным ценам, без каких-либо посредников и перекупщиков, осуществляет выгодную кредитную политику. В благоприятных условиях сельское хозяйство региона развивается на принципах саморегулирования188.

Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области полностью дублирует деятельность соответствующих органов местного самоуправления, что ставит под сомнение необходимость его существования.

Власть любого субъекта Российской Федерации не является суверенной государственной властью. Она представляет собой публичную «власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной Конституцией»189. Поэтому воспроизводить на региональном уровне систему органов исполнительной власти Российской Федерации некорректно, поскольку форма не будет соответствовать содержанию. Реформа органов исполнительной власти субъекта Федерации в данном случае приобретет налет какого-то гротеска, своеобразного восточного колорита, станет причиной расточительного расходования средств налогоплательщиков. В Омской области, например, отказ от комитетской системы управления и формирование вместо нее местного правительства и ряда министерств не привели к повышению эффективности управленческого труда, а лишь повлекли рост на сотни миллионов рублей расходов на содержание бюрократического аппарата.

С проблемой суверенитета тесно связана функция обеспечения государственной безопасности. В Конституции РФ об этой функции говорится применительно к государству в целом, что свидетельствует об отнесении ее к исключительному ведению Российской Федерации. Субъекты Федерации, не обладающие суверенитетом, в принципе не могут наделяться функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности190.

Вместе с тем анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, проведенный учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, показал, что нормы Конституции РФ о государственной безопасности не всегда соблюдаются. Они выявили самые различные варианты правового регулирования государственной безопасности на региональном уровне. Подчас вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Далеко нередко руководители субъектов Российской Федерации наделяются вопреки Конституции РФ правом принимать необходимые меры по обеспечению государственной безопасности на территории региона. В конституциях и уставах иногда воспроизводятся без каких-либо изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере государственной безопасности. Встречаются в их содержании и предписания, согласно которым субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации191. Но дальше всех в нарушении конституционной законности пошла Омская область, где был создан Совет безопасности192.

К этому следует добавить, что в системе органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствуют управленческие структуры по реализации такой важнейшей функции региона, как создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления. Возложение этой функции на маломощные секторы местного самоуправления орготделов вряд ли способствует ее эффективному осуществлению. Речь, скорее всего, надо вести о создании в системе органов исполнительной власти субъекта РФ самостоятельного структурного подразделения по реализации объективно необходимой функции региона за счет перераспределения общей штатной численности аппарата управления. Это поможет значительно быстрее преодолеть болезни роста местного самоуправления.

На основе единой методики осуществляется также проектирование эффективной системы исполнительных органов местного самоуправления Российской Федерации. Это можно показать на примере любого городского округа.

В региональных программах поддержки местного самоуправления, утвержденных исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и в уставах городских поселений сформулированы задачи развития муниципальных образований. Анализируя содержание этих документов, можно выделить следующие задачи, предопределяющие основные направления деятельности городского сообщества:

• формирование системы исполнительных органов городского самоуправления;

• управление городским хозяйством, материальными и финансовыми средствами;

• согласование деятельности неподведомственных предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа;

• обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах;

• защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Перечисленным задачам соответствуют и функции городского самоуправления. К ним, по-нашему мнению, относятся: 1) функции нормотворчества; 2) формирование структуры исполнительных органов; 3) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 4) оперативное управление городским хозяйством, унитарными предприятиями и учреждениями, материальными и финансовыми средствами; 5) координационная функция; 6) обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах; 7) представительство и защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральными законами.