Александр Травников - Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография Страница 6

Устойчивые позиции И. С. Перетерского, А. Н. Верещагина и других ученых-правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы СССР 1932,[40] 1935,[41] 1961[42] гг. другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов, не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые-юристы, в том числе и А. Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.

Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) только в 1970 г. Но даже если бы он это сделал раньше, никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т. е. всеобъемлющий, правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международно-правовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.

Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность, не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждый из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировался ведомственными нормативными актами. Однако отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишило нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т. п., вообще не содержали положений относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.

Первые правовые и технические конфликты в области использования воздушного пространства стали возникать в связи с резким увеличением интенсивности полетов военной и гражданской авиации в начале 40-х гг. прошлого столетия. Но решение данной проблемы созрело только в послевоенный период, когда обеспечению безопасности полетов стали придавать важное значение. 23 апреля 1947 г. Правительство СССР издало распоряжение № 4488 о порядке утверждения «Основных правил полетов на территории СССР» (далее – ОПП), обязательных для авиации всех министерств и ведомств. Первые «Основные правила» были утверждены 17 мая 1947 г. главнокомандующим ВВС и начальником ГУ ГВФ[43]. «Воздушная проблема» была разрешена общеобязательностью данных Правил (ст. 2 и 3). Статья 3 устанавливала: «Военно-воздушные силы Вооруженных сил СССР и Главное управление Гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР при составлении наставлений по организации и производству полетов для военной и гражданской авиации должны считать основой настоящие правила». Основные правила полетов на территории СССР 1947 г. определяли: правила полетов внутренних и международных, полетов в районе аэродрома, по маршруту и воздушной трассе; знаки и сигналы, подаваемые с воздушного судна; порядок нанесения опознавательных знаков на воздушные суда и регламент подачи сигнала «терплю бедствие», задачи и функции военной и гражданской авиадиспетчерских служб; порядок наземного обеспечения самолетовождения и связи; метеорологическое обеспечение полетов. ОПП-47 содержали необходимое и достаточное для того времени количество предписаний для гражданской и военной авиации, чтобы обеспечить единообразное и, следовательно, бесконфликтное использование воздушного пространства судами различных видов и принадлежности.

С 1947 по 1986 г. ОПП издавались 7 раз (1947, 1953, 1958, 1966, 1970, 1977 и 1985 гг.), отражая в своих нормах все достижения в развитии авиационной техники и системы управления воздушным движением. Поэтому ОПП являлись для пользователей воздушного пространства (имеются ввиду авиационные организации) основными (после Воздушного кодекса) источниками правового режима воздушного пространства для полетов воздушных судов. Наставления по производству полетов военной и гражданской авиации, а также другие нормативные акты (например, Руководство по проведению испытательных полетов в Минавиапроме) не содержали правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства, они только детализировали предписания ОПП с учетом специфики деятельности военной, гражданской и экспериментальной авиации.

Переиздание основных правил полетов в основном было связано с дальнейшим совершенствованием авиационной техники. В частности, с появлением более точного навигационного оборудования уменьшалась ширина воздушных трасс с 30 км (ОПП-53), вначале до 20 км (ОПП-58), а затем до 10 км (ОПП-77). Переиздание ОПП также осуществлялось в связи с утверждением новых Воздушных кодексов 1961 и 1983 гг. (ОПП-66 и ОПП-85 соответственно). Выходу в свет ОПП 1977 г. способствовало вступление СССР в 1970 г. в Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) и стремлением в связи с этим привести советские национальные правила полетов в соответствие со стандартами и рекомендуемой практикой международных авиационных регламентов (приложения к Чикагской конвенции 1944 г.).

Однако по-прежнему за пределами действия правового режима воздушного пространства оставалась иная (неавиационная) деятельность (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы и т. п.).

Существующий правовой вакуум не сдержал и не мог сдержать развитие научно-технического прогресса в отраслях, связанных с использованием воздушного пространства СССР. С каждым годом в воздухе становилось все «теснее». Все чаще и чаще стали поступать сигналы о возникновении конфликтных ситуаций между авиационными органами и другими пользователями воздушного пространства, особенно в европейской части СССР.

Органы, предназначенные для регулирования полетов, не имели правовых оснований для воздействия на учреждения, предприятия и организации, осуществляющие пуск ракет, различные виды стрельб, взрывные работы на поверхности земли (воды) и т. п. Статистические данные по использованию воздушного пространства СССР, подготовленные военными специалистами[44] при обсуждении проекта Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г., показали, что в 1982 г. воздушное пространство страны активно использовали воинские части, учреждения и предприятия, находящиеся в ведении около 20 министерств и государственных комитетов, при выполнении полетов пилотируемых и беспилотных воздушных судов, производстве стрельб, пусках ракет, запусках и посадках космических аппаратов, бомбометание, десантирование и т. п. По их подсчетам за сутки в воздушном пространстве СССР в среднем выполнялось:

1) полетов самолетов и вертолетов – более 100 00;

2) стрельб и пусков ракет только при выполнении работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы (противоградовые и противолавинные из 792 пунктов) – более 1000 единиц (снарядов и ракет);

3) запусков шаров-зондов (с 401-й площадки) – около 1250;

4) парашютных прыжков (только организациями ДОСААФ) – более 1200.

В своей справке специалисты не приводили точных данных по стрельбам, пускам ракет и другой аналогичной деятельности, осуществляемой в системах Минобороны, Миноборонпрома, Минобщемаша и др., но указали, что ежесуточно суммарный залп соответствующих органов указанных систем в десятки раз превышает залп противоградовых подразделений.

Подготовка проекта нового Воздушного кодекса Союза ССР велась на протяжении нескольких лет (начиная с 1977 г.) только специалистами гражданской авиации. В проекте нашли отражение самые важные аспекты деятельности Министерства гражданской авиации СССР в существовавших в то время политических и экономических условиях.

Однако представленный на рассмотрение правительственной комиссии проект Воздушного кодекса не отражал и не мог отражать истинного положения, сложившегося к 1980-м гг. в области использования воздушного пространства СССР (этот вопрос не входил в компетенцию МГА СССР). Проект, как и Кодекс 1961 г., был явно заужен до регулирования деятельности только гражданской авиации.

Приведенная выше статистика деятельности, связанной с использованием воздушного пространства СССР, а также серьезная озабоченность ряда министерств и ведомств возникающими конфликтами между пользователями воздушного пространства склонили комиссию, рассматривающую проект нового кодекса, к комплексному подходу в правовом регулировании использования воздушного пространства страны. Комиссии и специалистам стало ясно, что развитие научно-технического прогресса, связанного с осуществлением различных видов деятельности в воздушном пространстве, должно повлечь за собой неуклонное расширение сферы действия воздушного права в пространстве и по кругу объектов.