Александр Травников - Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография Страница 7

Подготовка проекта нового Воздушного кодекса Союза ССР велась на протяжении нескольких лет (начиная с 1977 г.) только специалистами гражданской авиации. В проекте нашли отражение самые важные аспекты деятельности Министерства гражданской авиации СССР в существовавших в то время политических и экономических условиях.

Однако представленный на рассмотрение правительственной комиссии проект Воздушного кодекса не отражал и не мог отражать истинного положения, сложившегося к 1980-м гг. в области использования воздушного пространства СССР (этот вопрос не входил в компетенцию МГА СССР). Проект, как и Кодекс 1961 г., был явно заужен до регулирования деятельности только гражданской авиации.

Приведенная выше статистика деятельности, связанной с использованием воздушного пространства СССР, а также серьезная озабоченность ряда министерств и ведомств возникающими конфликтами между пользователями воздушного пространства склонили комиссию, рассматривающую проект нового кодекса, к комплексному подходу в правовом регулировании использования воздушного пространства страны. Комиссии и специалистам стало ясно, что развитие научно-технического прогресса, связанного с осуществлением различных видов деятельности в воздушном пространстве, должно повлечь за собой неуклонное расширение сферы действия воздушного права в пространстве и по кругу объектов.

В результате принятый 11 мая 1983 г. Воздушный кодекс Союза ССР[45] содержал 41 статью, действие которых распространялось на всю авиацию СССР. Подавляющее большинство этих статей содержали правила, устанавливающие общий единообразный порядок использования воздушного пространства СССР для всех авиационных ведомств страны, а также для других государственных органов и негосударственных организаций, деятельность которых связана с использованием воздушного пространства или может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов. Такое расширение сферы действия Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. сделало этот нормативный акт, образно выражаясь, «воздушной конституцией СССР». Принятие этого Кодекса и в развитие его целой серии актов, регламентирующих порядок использования воздушного пространства СССР, открыло новую страницу советского воздушного права. Нормы указанных актов формировали правовой режим воздушного пространства СССР, и в дальнейшем РФ вплоть до 1 января 2000 г. (даты вступления в силу Федеральных правил использования воздушного пространства РФ)[46]. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что вступление в силу нового ВК СССР 1 января 1984 г. и в его развитие Положения об использовании воздушного пространства СССР (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22.03.1984) произвело «воздушно-правовую революцию» и сделало воздушное законодательство СССР, а затем и РФ в области регулирования использования воздушного пространства самым прогрессивным в мире (в других странах мира регулирование использования воздушного пространства осуществлялось только в отношении полетов гражданских и государственных воздушных судов (например, в США Federal aviation act, 1958 г.).

Воздушный кодекс Союза ССР 1983 г. (статья 2) указывает на систему источников, содержащих нормы, устанавливающие порядок использования воздушного пространства СССР. Статья гласит: «Использование воздушного пространства СССР для полетов воздушных судов регулируется настоящим Кодексом, другими актами законодательства Союза ССР, а также утверждаемыми в порядке, определяемом Советом Министров СССР, Положением об использовании воздушного пространства СССР, Основными правилами полетов в воздушном пространстве СССР и иными нормативными актами».

Центральное место в этой системе занял Воздушный кодекс Союза ССР. Большинство норм, регулирующих использование воздушного пространства СССР, содержались в V и VI главах Кодекса – «Полеты воздушных судов» и «Международные полеты». В V главе устанавливался единый для всей авиации порядок подготовки и допуска к полету воздушных судов (ст. 40, 41), организации воздушного движения в стране (ст. 45), установления запретов и ограничений на полеты (ст. 49) и др. Особого интереса для настоящей работы заслуживает статья 52 «Деятельность, представляющая угрозу безопасности полетов». В этой статье законодатель устанавливал регламент для неавиационных пользователей воздушного пространства СССР, не допуская какой-либо деятельности в воздушном пространстве без специального разрешения.

К источникам правового режима воздушного пространства СССР были отнесены также и другие законы СССР, указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР. Важнейшим из таких актов является Закон СССР о Государственной границе СССР 1982 г.[47] Данный закон устанавливал порядок пересечения воздушными судами государственной границы СССР (ст. 9), влета в СССР и вылета из СССР (ст. 10), определял перечень нарушений, вследствие которых воздушные суда и другие летательные аппараты признавались нарушителями государственной границы СССР (ст. 20), а также регламентировал применение оружия и боевой техники при охране воздушного пространства СССР (ст. 36).

К числу актов Президиума Верховного Совета СССР следует отнести, например, Указ 1984 г. «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районов, прилегающих к северному побережью СССР»[48]. Этот Указ в целях охраны природы устанавливал специальный правовой режим воздушного пространства в определенных регионах страны, запрещающий выполнять полеты на малых и предельно малых высотах над заповедниками, заказниками, другими особо охраняемыми территориями, местами скопления животных и птиц и над путями их миграции, в некоторых случаях предусматривалось временное запрещение полетов воздушных судов.

К источникам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства СССР, были отнесены также нормативные акты, утверждаемые постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР. Наибольшее значение из числа этих нормативных актов имели Положение об использовании воздушного пространства СССР[49] и Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР[50]. Положение об использовании воздушного пространства СССР регламентировало не только вопросы, относящиеся к выполнению полетов воздушных судов, но и использование воздушного пространства при осуществлении в нем другой деятельности, а также деятельности, которая может представлять угрозу безопасности полетов воздушных судов и других материальных объектов.

Положение о Единой системе управления воздушным движением СССР (ЕС УВД СССР) определяло компетенцию органов этой системы в регулировании использования воздушного пространства страны.

К другой категории источников правового режима воздушного пространства СССР были отнесены нормативные акты, издаваемые центральными отраслевыми органами государственного управления. Эти акты также являлись обязательными для всех пользователей воздушного пространства СССР независимо от их ведомственной принадлежности, а также для иностранных государств, юридических и физических лиц.

Основным отраслевым органом государственного управления, которому предоставлялось право издавать общеобязательные нормативные акты, регулирующие использование воздушного пространства СССР, определялось Министерство обороны СССР. В соответствии со ст. 2 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министр обороны СССР утверждал специальную Инструкцию по применению указанного Положения. В соответствии с Положением об использовании воздушного пространства Инструкция по его применению детализировала нормативно-правовое регулирование использования воздушного пространства СССР (создание структуры воздушного пространства, получение разрешения на использование воздушного пространства, введение запретов и ограничений на деятельность в воздушном пространстве, контроль за порядком использования воздушного пространства СССР и др.). В соответствии со ст. 8 Положения об использовании воздушного пространства СССР Министерство обороны (главнокомандующий Военно-воздушными силами) могло утверждать Основные правила полетов в воздушном пространстве СССР. Основные правила полетов в развитие Воздушного кодекса Союза ССР устанавливали общеобязательную систему правил, касающихся организации и выполнения полетов воздушных судов и управления воздушным движением.

В СССР значительное количество министерств, государственных комитетов и организаций издавали ведомственные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Однако эти акты не должны были создавать новых положений правового режима воздушного пространства СССР. В данных актах могли содержаться только те нормы, которые точно соответствовали законодательству, указанному в ст. 2 Воздушного кодекса Союза ССР 1983 г. Такие нормативные акты не являлись источниками правового режима воздушного пространства СССР.