Анатолий Кулик - Политическая наука № 4 / 2010 г. Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществ Страница 5

«The Encyclopedia of Governance» была опубликована еще в 2007 г., однако в русскоязычном политологическом дискурсе этому термину пока нет общепринятого аналога. Решение проблемы его перевода было подсказано самим Джандой, который справедливо полагает, что термины – всего лишь лейблы понятий и сами по себе не могуг быть верными или неверными, а только лишь более или менее полезными в научной коммуникации. Они полезны тогда, когда за определенным термином закреплено определенное понятие, и только оно. Поэтому в переводе статьи было решено оставить оригинальный лейбл «governance» за понятием, определению содержания которого посвящена добрая половина статьи.

Это понятие относится к государственному управлению, используется для обозначения того, насколько хорошо работают правительства в разных странах, и характеризует конечные результаты управления, а не процесс или институты. В полной форме предложенное автором определение таково: governance – это мера предоставления государством своим гражданам желаемых благ (плодов) управления по приемлемым ценам. Такое определение, во-первых, исключает из «благ управления» то, чего граждане не желали бы иметь (например, АЭС) или хотели бы (например, транснациональная железнодорожная магистраль), но только по разумной цене. Во-вторых, оно включает в себя слово «мера», что предполагает возможность ранжирования governance в любой стране от плохого к хорошему. Этим авторское определение отличается от широко известного структурно-процессуального определения Всемирного банка: «Governance состоит из традиций и институтов, посредством которых в стране осуществляется власть, и включает процессы, посредством которых правительства выбираются, контролируются и смещаются; способность правительства эффективно формулировать и реализовывать состоятельный политический курс; уважение гражданами и государством институтов, регламентирующих экономические и социальные взаимодействия между ними».

Как отмечает Джанда, существует убеждение в том, что на качество государственного управления влияют качества партийной системы. Организации, занимающиеся поддержкой развития демократии, обычно борются с фрагментированностью партийных систем, а также стимулируют их устойчивость и конкуренцию партий. Если предположение, связывающее характеристики партийной системы с качеством governance, верно, то государства, партийные системы которых имеют более высокие рейтинги по тем характеристикам, которым отдают предпочтение агентства по оказанию помощи демократии, должны также получать более высокие рейтинги по общепринятым индикаторам качества governance. Такие индикаторы разработаны Всемирным банком: 1) эффективность работы правительства (government effectiveness); 2) верховенство закона (the rule of law); 3) контроль над коррупцией (control of corruption); 4) качество законодательства (regulatory quality); 5) полити-ческая стабильность (political stability); 6) право голоса и подотчетность власти гражданам (voice and accountability).

Во многих концепциях governance центральным является понятие «верховенство закона». Индикатор «верховенство закона» Всемирного банка измеряет, «в какой мере акторы доверяют и подчиняются правовым нормам общества», и включает «степень защищенности контрактов и прав собственности, работу правоохранительных органов и органов правосудия», а также «ожидаемость преступности и насилия», и указывает на место конкретного государства среди других по данному показателю. Этот индикатор характеризуется наибольшим средним значением коэффициентов корреляции с остальными пятью индикаторами.

Джанда задался целью проверить, как различия в таких характеристиках национальных партийных систем, как фрагментированность, конкурентность и изменчивость, влияют на качество governance, измеренное индексом «верховенство закона» (ВЗ) Всемирного банка за 2007 г.

Как он отмечает, даже самые убежденные поборники партийной политики вряд ли станут утверждать, что характеристики партийной системы являются основными факторами, влияющими на качество governance. Почти все исследователи находят сильную положительную связь между национальным богатством (измеренным в душевом ВВП) и governance. Кроме того, некоторые исследователи высказывают гипотезу о том, что чем больше страна, тем ниже качество governance. Уравнение множественной регрессии отклика ВЗ на предикторы «богатство» и «размер территории», построенное Джандой, показало, что эти предикторы объясняют почти 2/3 межстрановой вариации показателя ВЗ по 212 странам. Затем Джанда поверил три гипотезы о влиянии партийной системы на ВЗ как ключевой индикатор governance при неизменности показателей национального богатства и размеров территории государства.

1. Чем более фрагментирована партийная система, тем ниже «верховенство закона».

2. Чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона».

3. Чем выше волатильность партийной системы, тем ниже «верховенство закона».

Исследователи диаметрально расходятся в оценке влияния фрагментированности на политический процесс и качество управления. Однако проверка Джандой шести разных показателей фрагментированности партийной системы выявила, что ни один из них не оказался статистически значимым. Тем самым была отвергнута первая гипотеза: чем более фрагментирована партийная система, тем ниже ВЗ.

Хотя, как отмечает Джанда, для конкурентности партийной системы, возможно, еще не найдено адекватного измерителя, сам концепт представляется важным с теоретической точки зрения: партийная конкуренция на открытых выборах является основным институциональным инструментом, используемым в современных политических системах для претворения в жизнь идеалов демократии и защиты представительного правления. Исследование Джанды подтвердило гипотезу: чем выше конкурентность партийной системы, тем выше «верховенство закона» для «электоральных демократий», т.е. тех стран, где по определению неправительственной организации «Freedom House» наряду с прочими критериями «последние общенациональные выборы в национальный законодательный орган являлись свободными и справедливыми».

В теории стабильность партийной системы оказывает положительное влияние на государственное управление. Однако, как и в случае с фрагментированностью, некоторые исследователи высказывают мнения, противоречащие этой теории: волатильность электората укрепляет позиции принципала и заставляет агентов действовать в большей степени в интересах принципала, чем в своих собственных; высокая волатильность электората может рассматриваться как средство очищения системы, устраняющее неэффективные партии и оставляющее малое число партий конкурировать за голоса избирателей и право формировать правительство; волатильность мест – в особенности в «новых демократиях» – может способствовать оживлению ранее стагнировавших партийных систем: особенно низкие и особенно высокие уровни стабильности партийной системы оказывают разрушительное влияние на постепенное становление подотчетности правительств избирателям.

Проверка Джандой теории показала, что стабильность партийной системы способствует повышению качества governance, но лишь в ситуации конкурентных выборов, т.е. в «электоральных демократиях».

Сусанна Пшизова, доцент факультета государственного управления МГУ, возвращается к теме кризиса партийной демократии, рассматривая изменение отношения между управляющими и управляемыми в статье «От агрегирования интересов к политическому спин-контролю». В традиционной парадигме представительной демократии партии выступают посредниками между государством и гражданами, которые агрегируют запросы общества, формируют на их основе политику государства и тем самым легитимируют управляющих, но реально, как показывает автор статьи, сейчас усилия руководства правящих партий и партийной элиты на ключевых постах государства направлены больше на формирование в обществе благоприятного образа власти и проводимой ею политики. По сути, они предпринимаются в русле более широких попыток остановить эррозию легитимности претензии управляющих на свое право управлять. В анализе причин этого явления автор статьи весьма близок к позициям Игнаци, а также Каца и Мэира, представленным в настоящем выпуске.

Избираемые правительства озабочены своими рейтингами и затрачивают немало усилий для поддержания их на желаемом уровне. К 80-м годам ХХ в. функция связей с общественностью была поручена специализированным службам, которые стали повсеместно появляться при политических структурах. Эволюцию их отношений с политиками описывает известный представитель этого цеха, которого цитирует автор: «Сначала клиенты говорили нам: “Вот – наше послание. Идите, доставьте его”. Потом они стали спрашивать: “Каким должно быть наше послание?” Теперь же: “Что мы должны делать?”».